卡特是核物理专家出身，曾在多所大学任教，在政界看来更像一名“书生”。

　　作为美军领导指挥体制的重要组成部分，战略管理体制的主要职能是“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设，主要包括战略规划机制、人力资源管理机制、国防预算机制和装备采办机制等，具体负责制定国防政策、国防预算、兵力规划，以及部队的行政管理、战备训练和装备采办等。其核心是如何通过科学、合理、有效的管理方法，使人、财、物等资源的配置和使用达到最优化水平，其精髓是以最小化的投入达到最大化的效果，是决定军队战斗力生成和释放效果的重要制度保障。美军经过上世纪60年代和本世纪初的两次改革，逐步形成了以“PPBE”(规划、计划、预算与执行)制度为核心的一整套自上而下、成熟规范的战略管理体制，深入剖析其运行机理与有益经验具有重要的启示意义。

　　“文官治军”引入企业经验

　　体制创新源于理论创新。重视体制改革的理论来源和实践论证，是美军战略管理体制改革的一大特色，其实质是依托“政治旋转门”式的“文官治军”和“文职人员”制度，通过人事更替将现代企业和社会管理的新理念、新方法及新手段“无缝”融入军队领导管理实践。

　　根据美军的“文官治军”制度，国防部长和军种部长等高级管理层均由文职官员出任。这些文职官员都是来自美国企业、法律或学术等相关领域的专家，具有从政、从商、从研、从教和从军的多元化背景经历和复合型知识结构，能够在政府部门、企业公司、军方机构与学界智库之间实现自由流动，可以确保美军战略管理体制的科学化和专业化。此外，根据“文职人员”制度，美军还利用优厚的福利待遇，充分吸纳社会精英人才辅助文职官员管理国防部的日常工作。这不仅使军队人员不再纠缠于繁杂的行政工作，把注意力聚焦于作战领域，进而有效释放军队的战斗力，而且也使整个国防系统的管理具有雄厚的智力支持，从而使战略管理的决策水平和运行效率不断提高。

　　这种“政治旋转门”式的制度有效打破了各领域、各部门和各行业之间的界限，确保了现代企业管理与运行模式能够融入军队的战略实践，使国防管理理念能够随着时代和社会发展不断得到更新完善，从而有效解决国防军队建设所面临的诸多矛盾与问题，确保战略管理体制改革的前瞻性、稳定性与可操作性。

　　例如，1962年，麦克纳马拉出任国防部长后，就根据20年代美国管理学家弗雷德里克·泰勒提出的“科学管理理论”，结合自己在福特公司的实践经验，在军队引入了“集中指导与分散实施相结合”的费用-效果分析机制，推行了“PPBS”(规划、计划、预算制度)改革，从而废除了军种分立、条块分割的“基数预算”制度。

　　9·11事件后，为应对全球战略环境的新发展，加紧推进军队建设转型，特别要在规划、计划、预算的编制重点突出“基于能力”的新理念，满足联合作战需求，唐纳德·拉姆斯菲尔德担任国防部长后，依据上世纪80年代美国管理学家汤姆·彼得斯提出的“下放权力”理论，于2003年5月22日发布了“管理倡议决定913号”文件，提出采用新的“PPBE”制度来取代传统的PPBS制度，将现代管理理论全面融入国防部战略形势判断、战略目标建立、规划计划制定、军事能力评估、军事资源配置等具体管理工作。

　　“PPBS”改革影响最为深远

　　国防管理的核心是合理配置军事资源，其关键就在于以提高资源使用效率为基本目标，形成以战略需求牵引资源分配，集计划、预算、执行于一体的现代国防管理体系。在这方面，美军1962年的PPBS改革影响最深，也最具代表性。

　　此前，美军长期实行“军种主导、分散决策”的“基数预算”制度，主要以军种为单位采用切块的办法来分配预算资金，即国防部每年将军费按一定比例分摊给三军，具体的开支计划与研制项目由三军自行审定。因此各军种的预算自主权极大，相互之间常常为争夺有限的预算项目而产生严重的内耗，特别是海、空军1949年的“海军上将造反”事件，引发了最为激烈的一场军种恶斗。此外，“基数预算”制度条块分割、零敲碎打的经费分配方法，导致军费预算制度与国防建设的总体目标相脱节，使国防建设受到军种利益的严重制约，重复建设和经费浪费情况严重，无法满足国家战略的整体需求。

　　另一方面，为了解决军队中的各种问题和矛盾，美国在1947年通过《国家安全法》、1949年通过《国家安全法修正案》，剥夺了三大军种部的内阁部地位，实现了三军政令统一。1958年通过的《国防部改组法》，建立了清晰明确的作战指挥链，实现了军政、军令分离，进而剥夺了军种部的指挥权。这些改革为美国战略管理体制改革铺平了道路。与此同时，自20世纪20年代以来，以福特汽车公司为代表的美国企业已建立起了一套科学、成熟的“标准化”管理模式，为军队改革积累了丰富的实践经验。

　　在这样的背景下，麦克纳马拉上台后，开始全面推行PPBS改革，构建了一个由“规划”、“计划”和“预算”三大阶段组成的“标准化”、“系统化”和“动态化”管理流程，将长远规划制定、具体实施计划和军费预算编制三部分工作融为一体，通过效费比分析对各环节的决策方案进行通盘考量和论证，使美国军事战略、军费预算、部队需求和武器研制生产之间建立了有机联系，从而在制度设计上充分体现了效率原则，保持了国防建设资源投入的科学性和连续性。

　　尽管后来拉姆斯菲尔德推行了PPBE改革，但却基本沿用PPBS以规划计划确定资源投向投量、由战略需求到作战需求、再到能力需求、最后到资源需求的需求生成模式。一是以规划计划确定资源的投向投量。主要路径是：总统每四年向国会提交一份《国家安全战略报告》；据此，国防部长每四年向国会提交《国防战略报告》和《四年防务审查报告》；参联会主席根据以上三个报告，每两年向国会提交一份《国家军事战略报告》；联合参谋部按照军事战略要求，牵头制定《战略规划指南》、《联合规划文件》；国防部长办公厅牵头制定《联合项目指南》，为各军种制订规划计划提供宏观指导。这几份报告形成了一定阶段内由战略需求到资源需求的生成链。

　　二是以项目-预算对资源使用进行精确控制，将宏观的资源需求落实为具体的建设项目，其主要做法打破过去“军种分立、切块分配”的“粗放型”管理模式，向“三军一体、按类分配”的“集约型”管理模式过渡。其具体运行流程包括：先由各军种根据《联合项目指南》提出的项目需求，提交本军种的《项目目标备忘录》和《上报概算》，再由国防部对其进行审核平衡，生成《项目决策备忘录》和《项目预算决定》，最终确定各军种的项目和预算方案。