解读台日渔业协议：台湾看似占便宜实则中圈套
“台日渔业协议”示意图 国家海洋局海洋发展战略研究所制图
4月10日，台湾和日本双方以民间交流协会的名义签订了“台日渔业协议”。钓鱼岛海域渔业争端是台日关系中长期存在的重要议题。双方自1996年以来进行了16次渔业会谈，均无果而终。2012年日本所谓“购岛”事件引发钓鱼岛危机后，面对两岸联合保钓的态势，日方主动向台湾提出举行新一轮渔业会谈，并快速签约。
台日渔业纷争的缘起
20世纪80年代，日本单方面宣布了所谓的“东海日中中间线”，将我钓鱼岛海域划入日本的管辖海域范围。《联合国海洋法公约》于1994年生效后，日本相继出台了8部配套国内法以保护本国渔业利益。日本海上保安厅采取了一系列手段，对台湾渔船在东海传统作业海域进行的渔业活动进行阻挠。
日台渔业纠纷不断升级，台湾近海渔业损失越来越大，渔民怨声载道。2003年，台湾当局迫于渔民和岛内舆论的压力，对外公布了第一批“专属经济海域暂定执法线”。“暂定执法线”大体位于台湾岛及附属岛屿200海里范围附近。
当时的民进党当局虽然划定了“暂定执法线”，但由于采取对日妥协政策，不允许“海巡署”和海军舰艇出海护渔。2005年~2006年是台日渔业冲突大规模爆发期，这一时期甚至有台湾渔民悬挂五星红旗寻求保护。国民党2008年重新执政，一改民进党一再退让的态度，主动派海巡舰艇出海护渔，台湾渔民处境才稍有改观。
17次会谈及“协议”主要内容
为解决渔业冲突，台日双方以亚东关系协会与日本交流协会的名义，从1996年8月开始至2009年2月共举行了16轮渔业会谈，仅就双方渔船作业安排进行了事务性商谈，并未达成实质性的渔业协议和具体的协商成果。
第17次渔业会谈是在2012年日本“购岛”引发中日钓鱼岛冲突愈演愈烈的大背景下，由日方主动提出而启动的。2012年9月8日，在亚太经合组织海参崴会议上，日本首相野田佳彦向连战提出恢复渔业会谈；10月5日，日本外相玄叶光一郎通过日本交流协会表示希望改善因钓鱼岛事件日趋紧张的日台关系，尽早启动日台渔业谈判。
针对日方急迫启动渔业谈判的一系列表态，9月18日，时任台“外交部”部长的杨进添表示，台方将在坚持钓鱼岛主权前提下，尽早就渔业问题展开会谈。10月25日，亚东关系协会秘书长黄明朗表示，第17次渔业会谈与过去不同，台方已将其提高到“国安层级”，由“国安会”定调，再由“外交部”“渔业署”等单位研拟对策，主要原则是“不自我限缩”。11月15日，台湾“外长”林永乐证实，台湾“已经(向日方)提出了作业范围，日本外务省及水产厅对水域问题还在磋商”，“双方对渔船作业范围，意见上没有完全一致”。
2012年11月30日和2013年3月13日，台日间分别在东京和台北举行了第17次会谈的第一次和第二次预备会议。在第一次预备会议中，台方在会谈中一是再次重申钓鱼岛主权，其附近水域为台湾渔民传统渔场，渔民正当捕鱼权利必须得到充分保障；二是宣传台方2012年提出的“东海和平倡议”。但据公开报道，因双方立场差距过大，没有达成任何协议。
2013年3月13日双方举行了第二次预备会议。会后日方表示“双方已有相当共识”，林永乐表示“有具体的进展”。
“台日渔业协议”主要内容
此次签订的“台日渔业协议”主要规定了以下几部分内容：
第一，协议适用海域。总面积73631平方公里，其北界为北纬27度，即中日渔业协定南界；西界为122°30′，超出了日本主张的中间线约10海里~20海里，重叠面积约为6190平方公里；东界和南界有3处突突破了台湾划定的“暂定执法线”，较“暂定执法线”多出了约4445平方公里。第二，特别合作海域。位于暂定执法线东南部，大致呈平行四边形，面积为4515平方公里。在此海域内，协议规定“双方努力避免产生渔业纠纷”，并设立“台日渔业委员会”进行协商。第三，双方各自管理的海域。该海域为适用海域中除特别合作海域以外的海域，面积为69116平方公里。在该海域内，双方各自管理本国渔业活动，并于协议签署后30日内制定双方的渔业管理措施。
双方协议约定设立“台日渔业委员会”，以协商双方在协议海域内的渔业资源保护、保障协议海域内渔船航行和作业安全、协商台日双方的渔业领域合作与交流。
“台日渔业协议”的法律性质
从协议本身的文本来看，表面上是一个具有民间性质的、有关渔业资源保护与开发的临时性安排，不具备国际法上的条约性质和效力，但台日视其为具有“官方”性质的法律文件。
首先，它以民间的渔业协议的名义掩盖了外交谈判的实质。虽然双方历次渔业会谈均以“台湾亚东关系协会”与“日本交流协会”名义进行，但其人员由台湾“外交部”“渔业署”“海巡署”组成，日方也以外务省、农林水产省、海上保安厅组成，实质上仍具有“官方”的性质。台湾当局还将其升高到“国安层级”，显然是将“台日渔业会谈”视为“台日外交磋商”。
其次，该文件仍有“以主权换渔权”之嫌。协议第4条规定“本协议之所有事项或为实施而采取之措施，均不得认为影响双方具权限之主管机关有关海洋法诸问题之相关立场”。从字面理解，该协议不影响双方各自对钓鱼岛“主权”的主张。协议文本上并未规定协议是否适用于钓鱼岛领海内，但在4月10日台湾外事部门的新闻稿中指出，该协议并不适用于“钓鱼台列屿周边12海里”。如果在该协议执行阶段，台湾渔船和执法船放弃进入钓鱼岛领海作业和执法，那么协议就不能排除“以主权换渔权”之嫌。
再次，按理说，此协议不限制第三方的权利。从国际法的角度来看，当事双方签署的协议对第三方无约束力。“台日渔业协议”只对台湾和日本的渔船有约束力，第三方船只，包括大陆的渔船在协议海域仍可按原来的方式作业，不应受到任何影响。对在该海域的其他性质的船只，如公务执法船、海洋调查船、油气勘探船等作业和活动也不产生任何影响。
协议签订后可能产生的影响
首先，改变海上力量对比。一是日本可以专心应对大陆执法船。从2012年以来，日本在钓鱼岛面临大陆海监、渔政和台湾海巡署执法船的双重压力。对于日本海上保安厅而言，相对于政府公务船，其实渔船更难于应对。这次签订渔业协议，可以将原来用于应对台湾渔船的力量转向大陆海监和渔政执法船。二是制造两岸之间的矛盾。单从协议本身本看，协议只对台湾和日本的渔船有约束力，第三方渔船在协议海域仍可按原来的方式作业。但协议签订后，台湾海巡署署长王进旺就表示“将驱离到27°以南作业的大陆渔船”。
其次，台日双方借协议扩大了海上执法范围。该协议虽然突破了台湾划定的暂定执法线，海巡署执法范围得到了扩充，但是协议海域也超过了日本主张的中间线，向中间线以西延伸了10海里~20海里，面积约为6190平方公里，这意味着该协议也给了日本海上保安厅突破中间线执法的借口。
再次，混淆国际视听。这次渔业协议的签订，不仅使日本不费一枪一弹就化解了来自台湾一方的维权力量，还将中日间因日本购岛引发的岛屿主权争议引向渔业资源开发。此举可能给国际社会带来一个错觉：日本致力于维护地区稳定，十余年的渔业争端都可以解决，以此反衬和诋毁中国大陆在钓鱼岛的维权执法。
同时，使中日解决东海及钓鱼岛问题更加复杂。虽然协议第4条明确了“不影响双方各自对钓鱼岛主权的主张”，暂时模糊了台日间的钓鱼岛主权之争，但这只是权宜之计。中日间钓鱼岛主权争议及与之相关的专属经济区和大陆架划界、海域资源共同开发等问题仍将长期存在。“台日渔业协议”的签订，为目前复杂的东海和钓鱼岛问题增加了一个新的不确定因素，使未来中日解决东海及钓鱼岛问题更加复杂。
最后，落入传统捕鱼权的圈套。台方在协议谈判过程中多次强调钓鱼岛周边海域是台湾传统渔场，台湾享有传统捕鱼权。根据国际法的有关规定和实践，传统捕鱼权是指一国国民长期在原来是公海的一部分捕鱼，而现该海域成为另一国的专属经济区或专属渔区，这种惯常的捕鱼活动赋予该国国民享有继续在此海域捕鱼的权利。如果台湾方面一再强调传统渔场和传统捕鱼的权利，而不强调其捕鱼权由钓鱼岛主权而产生，等于间接承认日本对钓鱼岛的主权和对钓鱼岛海域的管辖权，落入了日本的圈套。
从2012年9月8日日本释放出恢复渔业会谈的信号开始至2013年4月10日台日间签订渔业协议，只有短短的半年。此次能够快速达成协议的最根本原因是2012年大陆在钓鱼岛海域强力维权，加之两岸在钓鱼岛问题上的微妙互动，打破了日本长期对钓鱼岛的控制局面。日本慑于包括大陆和港、澳、台以及全世界华人共同维护中华民族海洋权益的强大压力，才被迫启动对台渔业谈判和作出让步，这是2012年大陆、台湾以及全体海外华人对日斗争的成果，而非台湾一己之力。
目前中日间在钓鱼岛海域斗争呈胶着状态，大陆的维权行动从本质上讲是为维护中华民族的长远和整体利益，两岸应彼此呼应、良性互动、共御外敌。如果未来大陆与台湾间之间因钓鱼岛渔业问题引发海上摩擦，将正中日本人的下怀。
台湾当局及其领导人应该清醒地认识到，没有两岸强力维权和全世界中国人的共同努力，台湾目前得到的渔业利益是无法持续的，坚决维护钓鱼岛主权才是两岸和整个中华民族的共同使命和利益所在。(付玉 李明杰)
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