近日，中国两会的召开吸引了国内外媒体的广泛报道。期间，中国政府于3月10日公布国务院机构改革和职能转变方案，将重新组建国家海洋局作为大部制改革工作的重点之一，成为各方关注的一大焦点。

　　根据方案，鉴于中国现行海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足，国务院将对海上执法力量进行整合，重新组建国家海洋局，以加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益。调整内容为：将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。改组后，国家海洋局将以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

　　3月11日，美国海军学院教授安德鲁·埃里克森和安全领域专家盖布·柯林斯在《华尔街日报》发表评论文章，称中国正在统一海上执法力量，组建自己的海岸警卫队，此举对于东海和南海领土争端有着重大意义。

　　文章称，很多外界分析人士都过于关注中国飞速发展的海军，然而短期内，对中国在周边海域行动影响最大的，却很有可能是目前正在进行的大部制改革，这将使中国建立起一支亚洲最大的海岸警卫队。尽管中国的海上民事执法队伍目前在高端能力方面仍落后于该地区规模最大、实力最强的日本海岸警卫队，但从总数上来说，各部门执法船队拥有的大型巡逻舰和巡逻艇已经基本与日本持平。相比于尚需多年方能完善的航母战斗群来说，被统一编入中国首支海岸警卫队的各单位“目前便已经在积极地运行了”。

　　过去多年来，中国的五大民事海洋执法机构隶属于不同的部门(即公安部的中国公安边防海警部队、交通部的中国海事局、农业部的渔政局、国土资源部的国家海洋局以及海关总署)，因此赢得了“五龙闹海”的称号。如今，有四条龙将被合并到新的国家海洋局旗下，仅第五条龙中国海事局在《方案》中未被提及。

　　未来或超越日本安保厅

　　埃里克森和柯林斯认为，过去多年来的相关思考和实践经验说明，这次改革“得到了强有力的政治支持”，并且“非常有可能成功实现中国海上执法能力的实质性提高”。

　　文章认为，更强的中央掌控将确保新成立的海警部队能够促进国家目标的实现，同时又能约束个别指挥官，避免做出可能引发海上冲突升级的轻率举动。

　　作者指出，日本很久以前就已经意识到，相对动用军舰而言，有效地使用海岸警卫队将会遇到更少的反对和冲突升级的风险。事实上，据日本媒体近期报道，在日本政府将钓鱼岛国有化后，前首相野田佳彦曾下令海岸警卫队在中国船只进入钓鱼岛周边海域时“待在视野范围之外”，由海保厅船只“扮演一线角色”。

　　如今，通过创建一支类似于日本海保厅的“多用途”海岸警卫队，中国也在努力使自身的选择多样化。文章称，中国的民事海洋部门“正处于大规模的造舰狂潮之中”，未来5年内将可能新增36艘现代化的大型巡逻舰和巡逻船，“至少按照某些度量标准来说”，届时将拥有地区最大的海岸警卫队。相比于高尖端的军舰来说，尽管民事执法船只也要求机械稳定性以及海上行动的耐久性，但更为简单和廉价，建造起来也更快。这些因素都使得中国众多强大的造船厂能够“在需要的情况下迅速进行大规模生产”。

　　一些日本防务分析人士已经担心，只需要2到3年，中国海岸警卫队就能够向钓鱼岛地区部署“数量超出日本海上安保厅承受范围”的执法船只。数据显示，截至2012年4月1日，日本海上安保厅共有448艘舰船和73架飞机，其中包括51艘1000吨级的大型巡逻舰，而中国海上执法船队已经拥有47艘同级别舰船，且到2015年前还将“新增至少20艘”。

　　战略意义深远

　　文章认为，中国国家海洋局的重组工作将面临种种挑战。其中，最大的一个未知数便是，高层的改革决定是否能够说服五大海洋执法部门内部根深蒂固的支持者，并“打破足够多的饭碗”，以确保整合工作的有效进行。即使改革成功了，合并后的中国海警将如何处理装备和其他能力的不足，也将是一个亟待解决的问题。

　　中国对民事海洋执法部门的整合表明北京认为地区海洋冲突不可能很快得到解决。有日本评论认为，中国各不相干的海上执法机构和缺乏统一指挥“使东海安全形势极大地复杂化”。但埃里克森等人认为事实并非一直如此。2009年3月8日，中国海军、海监、渔政以及其他政府部门船只便曾相互紧密配合，“有效地干扰了中国沿海公海水域的一艘未武装的美国政府测量船”(即“无暇号”事件)。不过，文章认为，中国在危机中的实时决策和管理能力的确面临巨大挑战。尽管此次改革矛头直指这一严重问题，但国家海洋局如何驯服新龙，还有待观察。

　　文章指出，发展更为连贯的民事海上执法能力，符合中国的核心战略利益。在紧邻中国的东海和南海水域，北京面临的很多安全威胁都来自于海盗等非传统形式。此外，更为统一的指挥体系也将极大地提高中国海洋执法的行动效率。例如，中国海事局上海救援协调中心有一套可以实时显示海事局船只所在位置的船舶跟踪系统，但该系统无法显示其他四家海洋执法机构的船只。国家海洋局重组后，高层监督和指挥的合并将有助于克服这样类似的不足。

　　作者认为，随着时间的推移，一支统一的中国海岸警卫队将能在行动上和地理上不断拓展，也能提高北京“使用白船(民事执法船只)而非灰船(军舰)”应对领海争端的能力。这种做法被海洋执法专家莱尔·戈尔茨坦称作“非军事升级”，其举动节制，传递的信息较为适度。例如，美国海岸警卫队便在全球范围内开展活动。考虑到中国的全球海洋利益正在不断扩展，且北京“开始认为其法律适用于边境以外的活动”，合并后的海警局或许能够争取执行更为广泛的任务。

　　此外，文章指出，在管理渔业、应对海盗、恐怖主义和其他非传统威胁等领域，中国和日本、韩国、美国、印度等国有着共同利益。从这方面来说，在国内设立一个更集中的接触点，将能够促进中国与别国进行更紧密的合作。

　　文章认为，未来只要中国能够克服机构合并和协调方面的挑战，新的海洋执法船队将使北京具有更多的行动可能性。中国海岸警卫队的发展方向、未来规模以及任务，将会成为北京外海计划的重要标志。（徐寅）