尽管我国民航机场建设近年来已取得长足进展，但仍处于发展的初级阶段。机场数量少，发展不平衡，投资体制落后等痼疾如果不能有效根除，机场建设难以走出“体弱多病”的困境

　　获得快速发展。特别改革开放以来，民航进入新的发展时期，为民用机场的建设创造了有利条件。一些省会城市、沿海开放城市和经济特区纷纷进行机场建设，新建、扩建和迁建了众多机场。“八五”和“九五”期间，机场建设达到高峰期。从“九五”后期开始，随着西部大开发战略的实施，支线机场的建设逐步受到重视。截至2002年底，全国航班运行机场共有123个(不含年内停航的民航九江机场和联航停运的17个军用机场)。

　　总体来讲，我国机场建设基本适应了社会经济发展需求，取得了可喜的成绩。但与美国、日本等发达国家相比，我国的机场建设仍有相当巨大的差距。

　　机场建设处于初级阶段

　　机场数量少，发展不平衡

　　首先以美国为例。据美国联邦航空局(FAA)2003年3月公布的数据，2002年底美国的机场总数为19572个，其中对公众开放的机场有5286个，列入“全国综合机场系统计划”的机场有3366个。在对公众开放的机场中，商业机场有546个，其中年旅客吞吐量在100万人次以上的主要机场有300余个。此外还有年吞吐量小于5000人次的救援、辅助机场260个。

　　即使是近邻日本，虽然其国土面积只有我国的4%，但却拥有102个公共机场，其中定期航班机场有94个(含6个军民合用机场)，基本实现了每个县都设有机场。

　　反观我国的机场，从发展水平和在国民经济中所发挥的作用来看，仍处于发展的初级阶段。不仅数量少，而且发展不平衡。从时间看，不同时期的机场建设存在着明显的高峰与低谷。从地域看，不同地区的机场布局也不够合理。如珠江三角洲大型机场过密，西部地区机场则过少。有些地区的机场规模过于超前，如珠海、福州、南京、徐州等机场，造成设施闲置，投资浪费，运营严重亏损。同时，也有一些机场，预测偏于保守，设计规模滞后，建设标准过低，配套设施简陋，如温州、宁波、昆明、海口等机场。

　　发达国家的机场建设均有固定的资金来源。美国政府将机场建设补助金列入国家预算。2002年国家预算中，由FAA支配(用于机场与航路建设补助，研究技术与开发，设施设备，空管运行等4个方面)的资金总额为138亿美元，其中的绝大部分来源于机场与航路信托基金的收入，基金主要由机票税、出国税、燃料税、航空货物税、其他相关税收及利息收入构成。该基金2002年的总额为101亿美元，其中33亿美元用于机场建设。用于机场建设的投资还有相当一部分来自于机场向航空公司收取的起降费、旅客设施服务费，此外还有机场债券等自有资金，每年共有约50亿～60亿美元。

　　美国FAA的机场改造计划(AIP)涉及2700个机场，其中633个为公共运输机场，其余为通用航空机场。AIP补助金的主要用途是机场扩容、完善通信导航等飞行安全设施、治理机场周边环境等。补助金由FAA根据各机场提出的申请进行审批，原则是依据机场业务量设定上限，并适当向小机场倾斜。FAA注重对边远地区的支线机场的扶持，支线机场建设资金的75%～95%来自AIP计划，运营中的亏损由当地政府补贴。

　　日本政府的机场建设财源是机场建设专项预算，由国家财政预算(来自对航空公司的税收)、飞机燃料税、机场使用费、其他收入、借款等几部分构成。从1996年至2002年的七年中，日本用于机场建设的投资总额为3.6万亿日元，约合300亿美元，年均约43亿美元。

　　我国的民航机场建设，主要依靠国家投资。但由于国家财政预算较为有限，使得项目的规划和建设存在较多的不确定性。民航机场建设的五年计划和十年规划，往往缺少资金的配套计划，在执行过程中常常因资金匮乏而搁浅。

　　由于资金不足，一些机场在建设中大量使用贷款，造成债务负担过重。机场投入运营后需支付巨额财务费用，加大了运营成本，部分机场的财务费用甚至超过了运营收入，亏损的包袱越来越重，造成恶性循环。据国家审计署2002年对18个重点机场的审计情况，这些项目的总投资为336.35亿元，至2001年底到位资金243.35亿元。到位资金中，中央和地方预算内资金49.86亿元(占20.49%)，民航“一金一费”52.2亿元(占21.57%)，国债资金10.35亿元(占4.25%)，借用外资33.39亿元(占13.72%)，贷款和自筹97.65亿元(占40.13%)，贷款占了将近一半。以上数据反映出我国民航机场建设资金筹措困难，而且预算内资金比例偏低，贷款比例过高，机场运营包袱沉重。

　　民航的发展需要加强政策的稳定性、连续性、协调性和配套性。但我国民航的建设发展起步较晚，政策法规和制度不尽完善。在机场建设方面，项目规划对项目实施的指导力度不够，项目能否上马不确定因素较多。制定政策时，在强调一个侧面的同时，却往往忽视其他方面。比如国内民航机场定位为经营性的企业(国外机场大多属事业单位)，与机场的性质、地位和作用不尽相符，给机场的建设和运营带来诸多困难；机场建设的财源问题长期未得到妥善解决，作为民航建设资金源头的“一金一费”制度约束力不足，企业拖欠严重，使得机场建设规划难于落实；更为严峻的是，实施机场属地化管理后，缺少相关配套措施，边远贫困地区的机场建设和运营更加困难。

　　在我国民航的发展战略中，机场建设占有十分重要的地位。为实现上述目标，近期我国民航机场建设应注重抓好“两头”：一是加速大型国际枢纽机场的建设，二是加速西部地区支线机场的建设。前者是重点，后者是难点。

　　航空运输的竞争，是航线网络的竞争，需要枢纽机场作为依托。近期我国周边的一些国家加紧大型国际枢纽机场的建设，以抢占枢纽机场的地位。国际枢纽机场地位的确立，不仅可以为本国航空企业参与竞争提供可靠的依托，而且能够吸引人流、物流、资金流，为国家带来巨大利益。

　　2002年排名世界第一的美国亚特兰大机场旅客吞吐量为7688万人次。同年上海的虹桥、浦东和广州机场的旅客吞吐量分别为1366万、1099万、1472万人次，要达到5000～8000万人次的比较理想的枢纽规模，尚需较长的时间。而首都机场2002年的旅客吞吐量已排名世界第26位，位居亚洲第6位，可望在今后较短时期内达到世界级大型机场的运输规模。首都机场依托其在亚洲至欧洲及亚洲至北美航线上作为中转点的区位优势和自身的客源市场优势，有条件与周边国家机场竞争亚太地区国际枢纽机场的地位。因此应当积极推进首都机场扩建工程的实施，尽快将首都机场做大做强。

　　从未来的发展看，上海浦东机场、广州新白云机场在我国国际枢纽机场的建设和发展过程中，也将扮演十分重要的角色。

　　伴随着西部大开发战略的实施，支线机场特别是西部地区支线机场的发展受到重视。我国西北地区地广人稀，西南地区山高谷深。针对特定的地理环境，建设机场，实施点对点的航空运输，投资少，见效快，而且西部地区丰富的旅游资源可以为航空运输提供很好的市场。但另一方面，建设资金短缺和运营亏损两大难题，严重阻碍着西部地区支线机场的建设和航空事业的发展。

　　要搞好支线机场的发展，首先需要对机场的性质进行准确客观的认识和定位，制定合理可行的发展政策，特别是要解决好机场建设和运营亏损补贴的资金来源问题。

　　民航机场属于社会基础设施，有较强的公益性。除了一些业务量大，非航空收入比例高的大型机场外，多数甚至绝大多数机场都是亏损的。这种现象在世界各国都普遍存在。对此，包括美、日等发达国家在内的世界各国政府对于本国的公共机场普遍实行补贴政策。

　　为调动地方政府发展民航事业的积极性，形成有利于机场建设和发展的管理体制，我国政府出台了民航机场属地化管理的政策。机场属地化管理是大势所趋，但随之产生了两方面问题，一是西部贫困地区机场的建设资金筹措和维持运营更为困难，二是机场体系内部以盈补亏的调节机能被进一步削弱。世界各国对于经营亏损的中小机场，普遍采用政府补贴和以大机场的盈利补贴中小机场亏损的系统内部调节措施。在我国民航发展进程中，如何协调东、西部地区的机场建设和发展，平衡盈利机场与亏损机场的关系，是需要认真研究解决的课题。

　　我国西部地区的机场建设和航空事业发展离不开国家的支持。在国家财力有限的情况下，应当提倡鼓励有筹资能力的地方政府和企业投资建机场，前提条件是要能够让投资者有利可图。为此首先要积极探索新的建设和经营模式，做到互助互利，良性循环。

　　对于如何筹措机场建设资金，解决运营亏损问题，一些地区进行了积极的探索。推进投资主体多元化，鼓励和吸引企业在具有资源优势和开发潜力的地区投资机场建设并经营机场业务，实现综合开发总体盈利，是一条值得探索的路子。(摘自：国际航空2003第7期)

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