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积极参与国际法律体制

http://jczs.sina.com.cn 2004年05月17日 14:27 《国际航空》杂志社

  面对国际空运自由化不断加强的趋势,我国也应积极参与空运国际法律体制,以适应空运自由化的国际空运市场的发展要求

  

航空运输业是一种服务

  性行业,其产品就是两点(不是一定在分开的国家)之间的航线服务(客运或货运),
航线每一端的国家控制着贸易发生的条件,并确定由哪个国家来提供航线服务。

  航空运输业与其他服务性行业相比有其独特性,其中最重要的就是航空运输服务贸易是建立在多边或双边的航空运输体制的框架上的,它们是调整航空运输服务贸易的主要法律手段。因此,积极参与国际航空运输服务法律体制是我国面对日益发展的国际空运自由化趋势所必须采取的态度。

  

我国参与国际航空运输服务体制的重大进展

  从当前国际航空服务贸易法律体制的构架来看,国际航空运输服务主要是通过双边体制即双边的航空运输协定来调整的。双边体制的优点在于它能够灵活地适应国土面积不一和经济发展规律阶段不同、航空承运人实力和能力千差万别以及处在各种层次的国家的政策需要。

  到目前为止,我国已经与世界上89个国家签订了双边的航空运输协定。

  从我国签订双边谈判的情况来看,我们把谈判的重点主要是放在了双方是否给予对方第三、第四种空中权利的问题上。有关这两项谈判的焦点则集中在市场份额的分配上。我们强调双方必须在平等互惠的基础上分配市场份额,不是以运载容量的大小而是以实际市场份额的情况,以50:50的比率进行市场配置。例如,在上海至香港的航线上,中国东方航空公司和香港港龙航空公司两家公司的载客比率为2:1 (港龙每有一个航班,东航就可以有两个航班)。

  近几年,我国在处理特许服务的容量和编排次要城市国际航空服务时间表时采取了较前更为开放的态度。

  例如,我国同美国于1996年1月签订协定,开辟了第一条从美国至北京中间不经停的航线,本协定最重要的一点是为代码共享打开了局面,这个协定让中国可以马上使用代码共享。而在中国开始使用后三年,美国航空公司才可以使用。

  到2002年4月1日止,通过双方的代码共享协定,美国飞来中国的城市可以增加20个,而中国可以去的美国城市增加30个。在一年内进行的进一步的协商,内容将包括:增加新的航空公司;本国与第三国之间航班的代码共享;包租经营问题以及在中国设立票务中心。

  加入世贸组织后,我国民航业进一步加快了改革开放的步伐。除了已经向世贸组织承诺开放飞机维修和保养、计算机订座系统两个公共服务领域外,我们还采取了其他一系列的措施促进我国民用航空业的进一步自由化。一方面,根据我国航空业的新形势,国家对原有的外商投资中国航空业的法律法规做了新的修订,该修改的修改,该废止的废止,使现行的法律更符合我国开放航空产业的需要;另一方面,对航空运输企业也进行了资产的重组,把原有的航空运输企业组建为六大企业集团,以增强我国航空运输企业在国际空运市场上的竞争力。

  今年,我国政府又做出了一个重大的决策,决定向新加坡航空公司开放第五种空中权利,这也是中国政府首次向外国航空公司开放第五种空中权利。按照中新双方的有关协议,自今年4月1日开始,新加坡货运航空公司将采用波音747-400型飞机开辟新加坡-厦门-南京-芝加哥航线,每周三班;芝加哥-南京-新加坡航线,每周两班。

  以往,基于保护本国经济利益的考虑,各国政府通常限制对外国航空公司开放第五种空中权利,这次向新加坡航空公司开放第五种空中权利,充分表明了我国政府参与国际航空运输服务体制的积极态度及参与国际航空运输市场竞争的信心和决心。

  

双边体制的缺陷

  虽然双边体制是国际航空运输业的主要调整方式,但现存的双边体制也存在以下几个缺陷。

  第一个缺陷是缺乏透明度。由于双边体制是有协定国双方就航空运输服务达成的协定,虽然要求缔约国向国际民用航空组织登记所有航空协定以便公开检查,但有些协定,特别是诸如谅解备忘录这样的附带协定,却作为秘密文件不向国际民航组织登记。那么,对于那些与该协定无关但又对协定内容有兴趣的其他国家,这个双边协定更是一项秘密。

  第二个缺陷是解决争议的手法机能不全。虽然双边协定中一般都有协商机制、仲裁程序和终止条款,但是如果协商陷入僵局,则就可能出现一些消极局面,例如采取单方面行动、旷日持久的拉锯战、终止协定等。

  第三个缺陷源于其自身性质。虽然使用双边协定可以照顾到各国相互之间的不同情况和特点,但在一些重大问题上,如业务权、运力、运价等方面还是会产生差别。

  第四个缺陷是难以在每一项协定中对航线描绘都能取得和保持必要的连贯性,这样容易对经营多国航线造成重大麻烦。

  第五个缺陷是术语方面缺乏标准的定义,在不同的国家的各个双边协定中使用的术语可能具有不同的定义。

  随着国际服务贸易的进一步发展,航空运输业与其他行业一样也面临着私有化、外资股份制、全球结盟等各种外来因素的干扰和冲击,但它却不能像其他服务性行业那样实行多边化的管理模式。即便是在双边的航空运输自由化协定中,通常也会在很多地方设置贸易壁垒。

  另外,双边协定也没有考虑到非伙伴国的航空公司经营航线的权利,也很少包含国内的航空运输权,并且很可能不包括以远权的内容,也常常不能解决机场进入的问题。尤其在处理超过两个以上国家的复杂问题上,使用双边谈判的途径就显得非常的困难。

  由此可见,双边管理模式在调整和维护航空运输业的同时,反过来又阻碍了航空运输业的发展。

  

正在发展之中的多边体制

  基于以上种种的理由,面向双边自由化的势头正在逐步减弱,超多边体制的模式越来越让更多的国家产生兴趣。

  多边体制最重要的形式是区域性协定。当前国际上一个最重要的区域性协定是在欧盟内部签订的多边航空运输协定。另一个典型就是美国与四个太平洋地区国家(新加坡、新西兰、智利和文莱)签署的航空运输自由化多边协定。

  多边体制的另一种重要形式是区域俱乐部协定。这种协定是由具有相同目的的俱乐部成员国之间达成的。

  与双边体制相比,多边体制的一个好处在于它可以同时考虑到更广泛的选择,把更多的领域与更多的国家纳入到贸易自由化的范围当中。

  多边体制的另一个好处在于,它不排斥和否定双边体制的效力,通过多边体制的方式,可以把航空运输服务更多地并入到服务贸易总协定的调整范围之中,而且不影响到之前各国签订的双边航空运输服务协定的效力。

  但是多边体制也有它的局限性,比如它的体制相当复杂且需要很长的时间才能看到其效果。另一方面,因为当前还存在一种正在使用中并在很多方面同世界贸易组织目前采用的贸易协定途径一致的双边体系框架,例如,有关市场准入的权利、运力、运价等涉及航空运输服务的主要问题,都是已经由双边协定做出调整,因此能够纳入多边体制中的航空运输权利只有GATS框架下的飞机保养和维修、空运市场的销售和营销及计算机订座系统服务三项,实际上能被纳入多边体制范围的航空运输服务领域是相当狭小的。到目前为止,有关航空运输的硬权利——交通权从未包括在GATS中,只有上述三种航空运输服务中起辅助作用的软性商业权利被收入到乌拉圭回合的谈判中。因此,将航空服务业并入多边谈判框架相对于其他行业来说难度比较大,它很难像货物贸易和其他服务贸易那样被一揽子归入多边贸易的谈判中。

  尽管如此,多边体制比双边体制还是具有更多的优势。尤其是现在已经建立起来的GATS的谈判框架,可以处理到过去在不同领域内订立的航空运输双边或多边协定所涉及不到的如代码共享、销售营销等问题。并且,它能够吸引到更多的国家参与以及涉及到更广泛的服务领域,从而为更为广泛的贸易范围提供了可能。

  从国际经济和贸易的发展趋势来看,在标准的经济条件下,由GATS及WTO的原则构成的多边途径有可能在国际航空运输市场上获得最大的利益,这一点已经被欧盟所建立的欧洲空运市场自由化区域所证明。因此,将航空服务业并入服务贸易总协定等多边协定是具有相当的潜力的。

  

积极调整我国国际航空运输服务贸易体制

  随着我国参与国际经济贸易程度的不断加深,未来我国在航空运输领域里的开放范围会越来越大,开放的程度也会越来越深。因此,在空运服务法律的调整问题上,应该本着积极参与、逐步开放的原则来进行。我们可以考虑将与航空运输服务相关的软性商业权利,如代码共享、机上配餐、机场建设等领域先行开放;也可以考虑将主要的空运服务范围中的部分业务如货物运输和航空快递业务优先开放。

  实际上,关于货物运输的开放问题,国外已经取得了成熟的经验。根据美国与亚太经济圈国家和地区(如台湾、菲律宾、文莱以及新加坡)签署的开放天空协定的有关规定,虽然在旅客运输中的第五种权利是受到限制的,但在货物运输领域里缔约国却可以享有第七种权利。根据该协定的有关规定,货物运输已经在美国、新加坡、新西兰、智利、文莱五国实现了充分的自由。也就是说,新加坡的航空公司可以不经过本土而直接经营美国至新西兰的货物运输服务。

  因此,在不违反WTO规则的情况下,我们应从实际出发,在积极发展双边航空关系的同时,参与国际航空运输多边体制,有计划有步骤地开放国内航空运输市场,并争取在国际空运市场取得主动地位,从而实现我国在国际空运服务领域内的更大利益。(摘自:国际航空2003第7期)

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