罗群辉

　　航空是资金和技术密集型行业，其可持续发展需要社会的广泛支持。通用航空是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，作为航空事业的重要组成部分，是全社会参与、支持和发展航空事业的重要载体。世界航空发展史充分表明，通用航空是军用航空和公共运输航空发展的基础，是一个国家实现航空强国的必由之路。通用航空得到了充分发展，才能为军用航空和运输航空的可持续发展提供雄厚的航空技术和人才支撑。

　　航空发达国家都注重通过制定国家航空法，把发展通用航空作为国家政策，从制度上保障通用航空长期、持续、稳定发展。1958年美国颁布《联邦航空法》废除了《民用航空法》，1966年巴西颁布《航空法》，统一管理全国的航空活动，放松对通用航空的管制，降低市场准入门槛，划设非管制空域，构建通用航空服务保障体系，有力促进了通用航空的发展。截止到2009年，美国拥有军用航空器2万余架，公共运输航空器6600多架，而通用航空器则有23万余架，约占全国航空器的90%、民用航空器的97%，每百万人拥有743架；通用航空飞行员近50万人，约占全国飞行员的60%；通用航空机场1.68万个，约占全国各类机场的96%；通用航空年飞行2800余万小时，约占民用航空总飞行小时的80%；每年提供超过126.5万个工作岗位，产值超过1500亿美元。正是得益于通用航空的充分发展，美国军用航空和公共运输航空才得以保持长期的良性发展。前苏联因为过于偏重发展军用航空和公共运输航空，忽视了通用航空，航空事业全面发展失去了宽厚的社会基础，其航空业虽在一定时期保持了世界领先水平，但最终丧失了世界航空强国地位。

　　由于历史的原因，我国着重发展了军用航空和民用运输航空，通用航空长期未得到应有的重视，导致我国航空事业发展缺乏雄厚的社会性航空活动支撑，基础薄弱、后劲不足。截止到2009年年底，我国通用航空器只有900余架，仅占全部航空器的13%左右，每百万人拥有不足0.5架，机场70余个，起降点330余个，飞行员3000余人，年飞行时间约28万小时，提供就业岗位8000余个，年产值17.9亿元人民币。我国通用航空不仅远远落后于美国等发达国家，也大大落后于巴西等发展中国家。巴西拥有通用航空飞机11300余架，占民用航空器总量的90%，每百万人拥有56架，通用航空机场2500多个，飞行人员61000余人，年飞行时间达180万小时。

　　近年来，随着我国经济社会的快速发展，规模偏小、发展缓慢的通用航空，已经越来越难以满足工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等各个方面日益增长的航空需求。为此，国家加大了对通用航空产业发展的支持力度，改进了通用航空管理的运行机制，完善了相关规章制度，一定程度上促进了通用航空的发展，但总的看，由于尚未制定《中华人民共和国航空法》(以下简称《航空法》)，现行《中华人民共和国飞行基本规则》(以下简称《基本规则》)、《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民航法》)和《通用航空飞行管制条例》等法规，难以解决制约通用航空发展的重大问题，迫切需要制定《航空法》。

　　一是通过制定《航空法》，解决制约通用航空发展的空域问题。

　　按照现行空域管理体制，我国空域在国家空管委的统一领导下，航路内有民航提供管制指挥，航路外由军航负责管制指挥。这种空域模式，主要着眼于满足军用航空和民用运输航空的空域需求，对通用航空空域使用灵活、多样的要求体现不够。加之我国空域未按照国际民航组织的标准进行分类，所有空域均属于管制空域，各类飞行必须经批准方可实施，空域使用审批程序复杂，保障职责分工不明确，通用航空作业任务执行过程中空域使用限制多，无法为通用航空飞行提供宽松顺畅的运行环境。随着通用航空的快速发展，目前的空域管理模式越来越难以适应发展需求。

　　改革现行空域管理体制，实行空域分类管理，目前已经形成共识，国务院、中央军委《关于加强和改进空中交通管制工作的意见》也明确要求，“借鉴国际民航组织空域划分标准，不断优化调整空域和航路结构，科学划分空域类别”。在2009年召开的全国低空空域管理改革研讨会上，有关方面在试点的基础上，提出将1000米以下的空域划分为管制、监视和报告三类空域，这是空域管理政策上的重大突破。由于空域属于国家资源，空域分类涉及国家安全和公众利益，按照《立法法》第八条的规定只能通过制定法律进行调整，我国航空领域现行有效的唯一一部法律《民航法》由于调整范围限于民用航空，不能对空域管理进行全面规定，只有制定《航空法》才能从根本上解决空域分类管理以及与此相关的体制性问题，明确空域类别、管理体制、服务标准，简化通用航空使用空域的程序，保障通用航空用户使用空域的权利。

　　二是通过制定《航空法》，解决制约通用航空发展的服务保障问题。

　　我国现有航空服务保障体系，主要是为了保障民用运输航空和军用航空而建立的。民航空管系统主要为航路、航线及进近(终端)区、塔台管制区飞行提供管制服务，军航空管系统主要为军事训练空域及相应航线、机场区域飞行和作战战备飞行提供管制服务。由于长期未得到应有的重视，通用航空发展所必需的机场、通讯、导航、监视等服务保障系统，规模偏小、发展缓慢，既未形成自身的服务保障系统，又难以方便快捷的使用现有运输航空和军用航空的服务保障系统。通用航空主要使用低空空域，而现行服务保障系统对低空空域缺乏有效的监控管理手段和相应的服务保障能力。随着军用航空训练飞行强度和运输航空飞行班次不断增加，军航和民航服务保障体系在服务军用航空和民用运输航空已经紧张的情况下，难以为通用航空提供服务保障。

　　通用航空点多面广，其服务保障体系覆盖全国各个地方，全面建设需要投入大量资金，在目前国家经费保障有限的情况下，需要采取多种渠道筹资、多元化投入的办法，充分发挥国家投资的主体作用，积极鼓励地方政府和社会力量在现有航空服务保障体系覆盖不到的地区，投资建设航空服务站。要建立通用航空与民用运输航空和军用航空资源共享的服务保障体系，涉及军民航两大系统，无法通过对现有航空法律的修订或单行法规的制定予以解决，必须通过《航空法》确立航空服务保障管理机构的组织、职能和权利，从体制上根本解决通用航空服务保障体系问题。

　　三是制定《航空法》，解决制约通用航空发展的安全管控问题。

　　通用航空多是“低空、慢速、小目标”的低空飞行，航空器种类繁多、性能差异大、可靠性低，作业范围广、任务性质复杂，受环境因素影响大、保障手段不足，用户数量多，人员配置、组织教育薄弱。随着通用航空的不断发展，如果不能理顺其管控体制，必然会带来不明空情增加、危及重要目标安全隐患增多、空中恐怖活动风险加大等问题；同时，由于我国未将限制使用空域和公共活动空域进行区分，空防必须对所有空域目标进行全程监控，客观上增加了空防安全压力。我国现行的《飞行基本规则》、《通用航空管制条例》虽然列举了航空活动应当遵守的规则，以及应当予以处罚的违规情形，但对于惩处违规行为的执法主体、执法程序、执法手段、惩罚措施缺乏明确的规定。

　　通用航空的发展、航空安全和空防安全是国家整体利益的不同方面，三者虽然在某些局部问题上有矛盾，但在国家利益全局上高度一致，为正确处理发展通用航空、保障航空和空防安全的关系、加强管理和合理利用的关系，只有建立完备的法规制度体系，制定国家层面的《航空法》，才能解决当前《民航法》、《基本规则》和《通用航空飞行管制条例》无法解决的空管安全和空防体制问题，集中空防资源保证重点目标空中安全，同时确立查处危害航空安全和空防安全行为的执法主体、执法程序、执法手段和惩罚措施，在确保国家空管空防安全的前提下实现通用航空的健康发展。总之，为实现航空大国到航空强国转变，改变我国民用运输航空和军用航空相对较强，作为产业基础的通用航空薄弱的“倒金字塔”型非正常状况，发展通用航空是必由之路。突破现行法规的限制，制定《航空法》，从法律层面把促进通用航空发展作为国家意志加以明确，是实现通用航空发展，充分发挥通用航空在促进经济发展、服务国民经济各行业、国家应急救援、国防建设、维护社会安定等方面的重要作用的根本途径。为此，我们建议将《航空法》立法列入国家立法规划，加快立法进程。