世界部分国家和地区军费占GDP比重图示

　　军费是战斗力生成的物质源头。然而，军费到战斗力的转化并不会天然形成，单纯的加大军费投入不等于高效的战斗力生成，这其中涉及军事战略及需求、建设规划计划、经费预算分配、资源使用管理等一系列资源配置过程和环节，如何架设军费向战斗力转化的桥梁，是军费管理的核心问题。

　　在军费向战斗力转化的过程中，资源配置机制发挥着决定性作用，成为军费向战斗力转化的桥梁。战斗力要素的构成，牵引着资源配置的方向，决定了军费的分配；不同的军费分配，形成不同的资源配置结构，体现着不同的战斗力要素结构。资源配置机制的优劣，直接决定了资源配置过程的科学性和配置水平的高低，最终影响着战斗力的生成和提高。要实现从军费输入到战斗力输出之间的高效转化，就必须抓住资源配置这个关键环节，构建与战斗力生成系统相协调的资源配置机制。

　　目前我军国防资源配置机制经多年调整改革虽然取得显著成效，但仍处于由传统体制向现代体制转型阶段。党的十八届三中全会明确提出要建立“需求牵引规划、规划主导资源配置机制”，为我们进一步优化资源配置机制明确了方向。只有构建并逐步形成我国自己的国防资源配置机制，并使之有效运行，才能确保资源配置向能打仗、打胜仗聚焦。

　　强化军费管理的战略管理地位。作为军事战略及国防政策的客观反映，军费配置必须符合和满足军事战略要求。战略规划所确定的兵员规模、军种结构、军事设施、武器装备等各项需求，必须同步落实到资源需求。军费资源对战略的反映是否全面和准确，是衡量军费管理效益高低的最基本的判断标准。资源与战略之间的天然关联决定了军费管理的战略地位。借鉴国外国防资源战略决策体制改革经验，强化国家安全委员会在统筹战略与资源方面的职能，将战略目标实现与军费资源分配结合起来，建立起国家和军队高层统揽，国家安全战略、国防战略、军事战略紧密衔接，资源和战略充分互动的战略决策体系将成为改革的方向。

　　实现战略、项目与预算的有机融合。资源融入战略规划，是加强军费管理的前提条件。要实现军费向战斗力的转化，还必须通过科学的规划计划预算体系加以保证。21世纪初，受“基于能力”国防建设理念的影响，美军开始实施规划计划预算与执行制度（PPBE），强调“需要什么能力就怎样配置资源”，资源配置从规划计划环节进一步拓展到军事能力的生成。借鉴外军成功经验，结合我军现行体制机制，按照需求牵引规划、规划主导资源配置的要求，将预算编制工作起点延伸到战略制定环节，建立“军事战略制定与军事需求生成一体化”“建设规划制定与重大项目确定一体化”的“战略—项目—预算”制度，是改革方向。其基本程序是：根据国家安全形势确定国家安全目标，根据国家安全目标制定国家军事战略，根据国家军事战略合理确定各项任务，根据任务确定军队建设项目，根据军队建设项目确定军费的预算分配，根据各种军事需求重要性的不同，确定资源优先分配的等级。“战略—项目—预算”制度的构建，能将整个国防和军队建设的各个方面科学统筹起来，实现规划、计划、预算的有效衔接，体现出现代国防资源配置效率的根本要求。

　　将绩效嵌入资源配置全过程。资源配置的根本任务是使军费向战斗力有效转化。确保资源向战斗力有效转化，必须按照战斗力标准科学设计绩效管理的目标、标准和指标，使之嵌入战略规划制定、项目计划确定和预算编制执行的全部过程，逐步建立起“规划计划有战略、预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用”的管理体系。具体讲，就是在战略规划制定时按照绩效目标审核军事需求，在项目计划确定时用绩效标准实施项目论证，在预算编制时用绩效指标测算审核经费安排，在经费使用时用绩效报告评价实施效果，使资源始终沿着战斗力生成的最优路径有序转化。绩效嵌入资源配置全过程后，军费向战斗力转化的路径将由“远”变“近”，转化的速度也由“慢”变“快”。

　　■郭中侯 张 涛