今年1月日本国家安全保障局挂牌成立时场景。自左至右依次为国安局局长谷内正太郎、内阁官房长官菅义伟、首相安倍晋三、国安局次长兼原信克。（资料图片）

　　《参考消息》前驻东京记者刘华报道 日本国家安全观的内涵非常丰富，其主要特点是“综合安全观”，即整体看待国家面对的各领域安全问题，将各种问题有机联系在一起，统筹运用国家拥有的各方面资源和手段予以综合解决。这是日本在安全领域首倡的概念，也是日本目前在安全事务领域的基本方针。

　　安全观包含领域不断扩展

　　日本的“综合安全观”源于战后安全领域实践和国家发展的需要。在战后相当长一段时间，由于冷战的影响，日本在安全领域主要重视军事问题等传统安全议题。但是，在经济高速增长期结束后、特别是20世纪70年代，日本先后遭遇了石油危机和“布雷顿森林体系”崩溃后造成的金融动荡，国内经济受到严重影响。同时，日本的对外投资快速增加，日本国民在世界各地的活动愈加频繁，国民生命与财产的海外安全也迅速成为现实问题。

　　在此背景下，日本逐渐认识到安全领域的问题十分复杂，非战争的重大事件同样可能给国家造成不亚于战争的巨大损失。在日本的政界和学界逐渐形成了“综合安全观”思想。1980年，时任首相大平正芳组织的政策研究会提交报告，建议日本重视“综合安全”，并正式确定了这一概念。“综合安全”不仅包括军事安全，也包括政治、经济和防灾等领域。具体如防御针对日本国土的军事侵略，确保能源安全，确保粮食安全，准备应对大地震、火山喷发等大规模自然灾害等。

　　值得一提的是，“综合安全观”并非不重视军事安全。例如，在上世纪80年代初期，“如何应对苏联威胁”曾是日本最重视的安全课题之一，为此，日本也设计了加强自主军事力量、加强美日同盟、改善对苏关系等一系列的军事和外交政策。

　　时至今日，“综合安全保障”仍是日本在安全事务领域的主流思想。例如，前外务事务次官、目前担任安倍政府国家安全保障局首任局长的谷内正太郎，就曾撰写过题为《日本外交与综合安全保障》的专著，阐述“综合安全观”的重要性。现任国家安全保障局次长的兼原信克曾在其专著《战略外交原论》中，引用《论语》中“足食、足兵、民信之矣”的典故，论证国家安全所需的经济、军事和软实力等不同要素。

　　不同策略应对中长期威胁

　　在“综合安全观”的指导下，日本的一些对外政策设计显示出很强的整体性和长远性。例如，在20世纪70至80年代，日本对一些矿产丰富或地处海上航线要冲的发展中国家进行了较多投资和援助，这一方面有助于日本自身的资源安全、能源安全，同时也利于推动日本自身的经济发展——投资或援助建设的公路网，往往能够大幅促进日本汽车对当事国的出口；当事国收入增加，又会带来对日本家电产品的庞大需求。在此过程中，各种政策目标和政策工具被有机地结合在一起，体现出“综合”的优势。

　　又如，按照“综合安全观”思想，日本将“粮食安全”面临的威胁分为短期、中期和长期三类：短期和中期的威胁有海上交通线受阻、主要出口国歉收、与主要出口国关系恶化等，而长期威胁则是世界粮食生产与需求的供需比矛盾。

　　为解决这些威胁，就要综合运用不同的手段。例如，用外交和军事手段维护海上交通线安全；用补贴和经济投资等方式，在本国保持一定的粮食产量和增产潜能，同时进行海外生产等。日本还认为，从长期观点看，用经济和科技援助等方式帮助落后国家提高农业生产率，在全球范围内实现粮食增产，可以扩大全球粮食总供给，从长期看同样有助于日本自身的粮食安全。

　　再如，为解决能源安全问题，日本设计了针对长期供需矛盾和中短期可能危机的不同政策。从长期而言，日本寻求改善与主要能源生产国的关系、确保海上交通线安全，并通过国际合作，推进各国新能源技术开发和替代能源利用，缓和世界范围内的能源供需矛盾。在这一过程中，需要用到外交、军事、经援、科技交流等诸多手段。而为了应对中短期危机，日本则逐步建立了石油、煤炭和核材料的战略储备体制。今天，日本已经在国内建立了可供全国使用半年的石油储备，其中国家政府和国内企业各自拥有3个月的份额。

　　专设“国安会”克服各自为政

　　政策理念必须有机制保障。作为政府的基本方针，“综合安全观”需要政府加强安全事务的统筹，由各个部门和各类资源形成合力。这就需要良好的顶层设计和国家层面的总体统筹。

　　1986年，在“综合安全观”成为日本安全领域基本方针后不久，时任首相中曾根康弘力主将内阁安全机制“国防会议”改组为“安全保障会议”。这一名称的改变，不仅体现了日本对安全事务认识的变化，也体现出日本政府从内阁层面统筹安全事务的思路。这一会议的参与者不仅包括首相、防卫大臣、外务大臣，也包括经济产业、农林水产以及情报部门的负责人。他们在定期或非定期会议上，集中讨论与安全相关的问题。

　　进入21世纪以来，国际安全领域形势日趋复杂，国际恐怖主义势力抬头，危机管理对大国的意义更加重要。由于上世纪90年代之后政局动荡，日本政界高层缺乏有力统筹指导。日本的外交安保各部门在新形势下有“各自为政”甚至“相互掣肘”的迹象。在此背景下，日本国内出现了要求进一步加强内阁安全机制的声音。2006年，安倍晋三首次担任日本首相后，就曾组织专家论证组建国安会的事宜，但后来因他于2007年突然辞职而未能实现。2012年底，安倍再次担任日本首相后又一次力推此事。2013年12月，经过论证和法律程序后，安倍政府终于在此前“安全保障会议”的基础上改组建立了“国家安全保障会议”机制，并设立国家安全保障局作为该会议的事务部门。

　　安倍政府成立国安会的主要目的之一，就是要统筹涉及安全事务的各个部门。其国安会的常设会议有“四大臣会议”和“九大臣会议”两种形式，前者由首相、外相、防卫相和官房长官参加，负责日常的安全事务讨论。后者则审议《防卫计划大纲》等重大问题。而且，这种“联席会议”并不仅限于阁僚层级，各部门的副大臣、局长级官员也会相应进行联席会议进行协调。

　　作为最高决策者的决策支撑，日本的国安局则成为政策形成、情报统筹和危机管理的平台。目前的国安局成员来自外务省、防卫省、警察厅等各个与安全事务相关的政府部门，今后还将有来自高校和智库的学者。他们在这一政府最高的层级上，既可以就近了解领导人的决策需要，又可以了解各个部门汇总上报的情况。这样一来，他们就有可能超脱出各自部门的视野，站在国家高度，制定总体、长远、宏观和综合的安全政策。