宋铮

　　新闻提示

　　今年7月1日起，国际刑事法院正式开始运转。对此，美国却显得颇为紧张。布什政府先以退出波黑维和行动相要挟，迫使联合国安理会给予美国维和士兵为期一年的国际刑事法 院豁免权。之后又试图与各国就美国士兵的豁免权问题签署双边协定，以摆脱国际刑事法院的管辖。对此，南联盟总统科什图尼察8月12日明确表态不会与美国签署协议。瑞士联邦政府也发表声明要求美国遵守与该法院有关的所有原则。

　　不甘罢休的美国政府又“威胁”欧盟各国和候选国政府，要求“尽快”与美国签订双边协定，否则将会面临得不到美国军事援助的风险。然而，欧盟绝大多数成员国没有被吓倒。

　　一向以“老大”自居的美国为何对这个国际刑事法院那么紧张呢？就这个问题，记者采访了中国人民大学法学院教授朱文奇博士。朱博士曾于1994年至2001年任职联合国前南国际刑事法庭的法律顾问和上诉检察官，并参加了国际刑事法院预备会议和外交大会，帮助各国代表团起草国际刑事法院《规约》。

　　即使不参加仍然受管辖

　　记者：从今年7月1日国际刑事法院正式运转以来，美国政府频频出击，使出浑身解数，一心想要摆脱它的管辖。但是，众所周知，美国已经退出了国际刑事法院《规约》，不属于它的成员国。那为什么美国还那么害怕这个法院的管辖呢？

　　朱文奇：美国确实对国际刑事法院十分紧张。个中原因和国际刑事法院的《规约》在管辖权方面的规定以及美国要维护其实际利益的决心紧密相关。

　　国际刑事法院的《规约》与国际条约法的一般原则有所不同，它在某些条件下对没有批准加入的国家也会产生一定的重大影响。根据《规约》第十三条规定，国际刑事法院在成立以后行使管辖权的案子，主要来自国际法院的缔约国、联合国安理会和国际刑事法院的检察官。《规约》第十四条还规定：缔约国可以向国际刑事法院的检察官提交能显示犯罪活动发生的情况，请检察官予以调查，以确定被指控的人是否实施了该罪行。因此，一个国家，如美国，不参加国际刑事法院，并不能阻止其他缔约国家、尤其是罪行发生地的缔约国将案子提交给国际刑事法院，即便有关嫌疑犯是非缔约国的公民。

　　美国在全世界不少国家都以各种名义驻有军队。它自己不参加，理论上却不能阻挠其他缔约国在美国有关人员涉嫌犯罪活动时将案情提交给国际刑事法院。美国不愿意看到这种情形发生。这就是美国对国际刑事法院发“怵”的真正原因。

　　支持有条件利益是前提

　　记者：据知，美国曾全力支持设立联合国前南国际刑事法庭，并积极推动国际刑事法院的成立。但后来是什么原因促使美国政府在这个问题上打“退堂鼓”？

　　朱文奇：对美国政府的立场和态度要作具体的分析。前南国际刑事法庭是一个“特设”司法机构。它对严重违反1949年日内瓦公约的行为、战争罪、反人道罪和种族灭绝罪具有管辖权，但这些罪行必须是发生在1990年以后、而且是在前南斯拉夫领土以内。与前南国际刑事法庭不同，国际刑事法院是一个常设司法机构，它对全世界范围内违反国际人道法罪行具有管辖权，没有地域和时间上的限制。正因为这样，各国在参加国际刑事法院《规约》时，都要仔细研究和权衡。

　　美国1993年全力支持设立前南国际刑事法庭，是因为当时认为它不会侵犯其利益。然而，当1999年北约轰炸南联盟、并炸毁我驻南大使馆，造成人员伤亡时，国际舆论反响很大，世界上包括俄罗斯议会在内的许多组织和个人都认为美国及其北约部队违反了国际人道法，因而写信给前南法庭，要求调查。在舆论压力下，前南国际法庭检察长办公室为此专门成立了一个委员会，就是否要启动调查程序作出决定。为此目的，前南国际法庭要求美国合作，提供有关情况。但法庭的要求均遭到美国毫不含糊的拒绝。这一事例，典型地说明美国的支持从来都是有条件的。这条件就是以不侵害自己的利益为前提。

　　在成立国际刑事法院的谈判中，美国确实很积极。但这只反映美国对国际刑事法院的重视，并不说明它支持。如果最后发现国际刑事法院《规约》的规定不符合自己的要求，自然一定会反对。克林顿在国际刑事法院《规约》在纽约开放签字的最后一天，即2000年12月31日曾签署了国际刑事法院的《规约》，这里面既有在有关非政府国际组织推动下、克林顿政府想在舆论上捞资本，也有知道了自己要下台、想给继任的布什政府出难题的因素。然而，由于当时美国议会外事委员会主席已经明确表示不可能批准国际刑事法院，签署也只是做做样子。

　　安理会妥协美国获特权

　　记者：美国一心想得到凌驾于国际刑事法院之上的特权，它最终是否会得逞？如果得逞，会给国际法和国际政治格局带来什么影响？

　　朱文奇：国际刑事法院是由主权国家通过条约建立的、对犯有特定国际罪行行使管辖权的司法机构。它不可能单独地给予美国以什么“特权”。然而，由于现有国际政治制度的现实性和局限性，美国针对国际刑事法院的敌对立场，事实上对法院的独立性和权威性已经产生了很大的消极作用。这方面最明显的例子，莫过于联合国安理会通过的第三世界1422号决议。

　　国际刑事法院于7月1日正式成立。联合国在波黑和克罗地亚维和团的行动将于7月15日到期，需要作出延长的决定。美国利用这一机会，以退出维和行动相要挟要求国际刑事法院给予美国维和人员以豁免权。如果维和部队此时就撤，战火很可能在巴尔干地区重新燃起。但另一方面，维和部队要延长期限必须经联合国安理会同意。美国是常任理事国之一，它一家持反对意见，就能阻止安理会决议的通过。

　　所以，尽管安理会其他成员觉得美国的要求无理，但又不得不寻求妥协的办法，这就产生了第1422号决议的草案。该决议规定：任何一个非国际刑事法院缔约国的人员，自2002年7月1日起的一年内，都不会因在参加联合国维和行动时由于行为不当或失职而受到国际刑事法院的调查或起诉。这次，美国得逞了。

　　然而，联合国安理会是个政治组织，国际刑事法院是一个独立的司法机构。国际刑事法院《规约》第119条明确规定：关于国际刑事法院司法职能任何争端，都将由国际刑事法院自己决定解决。现在，联合国安理会取代国际刑事法院，决定有关法院管辖权事宜，就使人对国际刑事法院的独立性和权威性在该法院成立伊始就产生了疑问。一个司法机构，如果在某种情况下将受制于他人，那就无独立性可谈。而如果法院不能独立，就无公正可言。难怪加拿大常驻联合国代表将1422号决议通过的7月12日称之为联合国“悲惨的一天”。它给国际刑事法院能否作为一个真正的独立司法机构而正常运转，打上了一个很大的问号。

　　国际社会说“不”劝美遵循《规约》

　　记者：美国处处寻求与他国签订协议，防止将其嫌疑犯移送到国际刑事法院。但到目前为止，除了以色列、罗马尼亚、东帝汶和塔吉克斯坦4国，大多数国家并未屈从。在这个问题上，国际社会为什么敢于异口同声地对美国说“不”？

　　朱文奇：美国为了维护自己的利益，可以说是不惜一切。为此目的，布什总统在本月初还签署了“美国服务人员保护法”。根据该法案，对那些不与美国签署能使美国公民免受国际刑事法院起诉的国家，美国可以拒绝向其提供军事援助。

　　从国际法的角度讲，已经批准加入、并成为国际刑事法院成员国的国家，既然已自愿承担《规约》里的义务，如果再与美国签订旨在抵消国际刑事法院管辖效力的豁免协议，是违反条约法基本原则的。然而，在本国利益的驱动和美国的压力下，不排除有国家会与美国签订双边协议的可能性。

　　已经成为国际刑事法院成员国的法国、英国、德国、意大利、比利时等欧盟国家和加拿大、澳大利亚、新西兰等国，由于国力强大，加上其推动国际刑法发展的愿望强烈，因而对美国援助不援助倒是不在乎。但这些国家又认为：如果美国加入，将在国际刑事法院的预算方面和在国际法院将来的执行机制上，会发挥很大的作用。因此，这些国家在国际刑事法院成立前后一直在做美国的工作。其说服的要点主要是：国际刑事法院只是国内司法机制的“补充”，只有那些在一国国内司法机构“不能”审理的案子才被移送到国际刑事法院。而美国是一个司法健全的国家，不可能出现这种情况，等等。

　　另外有些国家，如南美国家，对美国的要求也大都表示强烈的反对。在联合国安理会非正式磋商中最激烈反对通过向美国妥协的1422号决议的就是墨西哥。哥伦比亚更是国际刑事法院的坚定支持者。当美国向哥伦比亚提出签订有关不向国际刑事法院移交对方公民的双边协议时，遭到哥伦比亚的断然拒绝。

　　无论是否得“豁免”仍要做“世界警察”

　　记者：如果大部分国家不愿与美国签署关于豁免权的协议，美国想摆脱国际刑事法院的管辖就行不通，这样它在国际事务中的行动必然会受到国际刑事法院管辖权的约束。这会不会迫使美国调整其对外政策，改变它一贯的飞扬跋扈的“世界警察”的作风？

　　朱文奇：这是一个比较深层次的问题。从我在外交部和联合国工作的经验看，这问题与美国的文化和社会政治有密切关系。美国的政治社会是一个利益竞争的体制社会，办事主要以“利益”为衡量标准。文化上推崇“英雄主义”，“我行我素”。再加上它在经济和军事上的实力，因而在外交上，美国从不顾及世界舆论和其他国家对它的看法。只要符合其利益，该怎样就怎样，从来不怕“单干”。在联合国大会和联合国安理会，美国就时时处于“少数”或“孤立”的境地。

　　因此，虽然美国在国际刑事法院问题上处于较为孤立的状态，连众多盟友也与它立场相左。但我认为，美国现政府不会仅仅因为其他国家的态度而改变自己的政策。除非美国日后认为：如果批准加入国际刑事法院，也符合它本身的利益。只有在这种情况下，它才会考虑改变立场。事实上，美国国内有不少人认为：国际刑事法院制定的刑诉制度，主要是从英美法系来的。如果美国能在国际刑事法院的起始阶段批准加入，并由此有权派本国专业人员去法院工作对国际刑法的实践发展施加影响，这对于美国在世界范围内的司法机构的发挥作用(长远利益)是有百利而无一害。但目前，美国政府和议会还不这么认为。

　　由于美国在国际事务中所拥有的实际地位和作用，只要它继续坚持其对国际刑事法院的敌对立场，那国际刑事法院日后的司法运作很难会一帆风顺。