张帆

　　5月30日，美国联邦调查局(FBI)局长米勒宣布了一系列改革措施，涉及到该局的工作重点、组织结构、工作方式、人员招募等，力图转变“FBI的结构、文化和任务”，把它从一个“被动反应型”机构变为以打击恐怖主义为最优先任务的“主动行动型”机构，以适应“9·11”事件后美国国家安全的需要。为此目的，同一天，美国司法部长阿什克罗夫特宣布 了经司法部修改后的FBI行动准则，扩大了FBI的权限。

　　突出机构间合作

　　在米勒提出的改革计划中，预防恐怖分子袭击成为FBI的首要任务，为此采取的措施之一便是加强与中央情报局(CIA)的情报分享，设立一个情报办公室，由CIA派员管理，并由CIA派出专家帮助FBI收集和分析情报。在美国情报界，各机构间一直未能做到充分协调和合作，这与美国情报界的特殊构成有关。

　　除FBI和CIA外，美国的情报机构还包括军方的国防情报局、陆军情报局、海军情报局、空军情报局、海军陆战队情报局、国家安全局、国家侦察办公室、国家图像和测绘局，以及国务院、财政部和能源部的情报单位。目前，美国的情报界由这13个单位组成，CIA和FBI在其中占据重要地位。相对于FBI和军方的某些情报机构而言，CIA是情报界的后来者，是为适应冷战需要而在原战略情报局的基础上成立的。它的成立曾遭到FBI、国务院及军方情报机构的反对，因为这意味着原有的情报机构要把某些职能让渡给新成立的CIA。经过各有关机构的艰难谈判、协商，加上美国迫切需要一个集中、高效的情报机构去应对苏联的挑战，CIA最终根据《1947年国家安全法》成立。根据有关法令，CIA的主要职责就是为总统的国家安全决策提供依据，CIA局长是国家安全委员会的情报顾问，还是整个情报界的头，这就决定了CIA在美国情报界的地位，它是最接近国家安全决策程序的情报机构。但CIA局长并不拥有对其它情报机构发号施令的权力，只起说服、协调作用，美国情报界的各个机构保持了相当程度的独立性。

　　各个情报机构的相对独立使它们之间相互竞争，有时造成项目重复、资源浪费，更为重要的是给情报机构的合作和协调带来困难。这在CIA和FBI的关系上表现得最为典型。美国是一个联邦制国家，打击犯罪的职能最初主要由地方政府执行。随着美国政治和社会生活的全国化，美国于20世纪初成立FBI，用以打击全国性犯罪及针对美国的颠覆活动。CIA的成立意味着FBI权力的削弱，后者必须把海外谍报的职能让予CIA。所以，反对成立CIA最甚的就要算当时的FBI局长胡佛了。由于胡佛在美国政界特别是在国会的影响，有关法令就CIA和FBI的职能划分做出了这样的规定：CIA负责海外的情报收集和谍报活动(当时仍然把在拉丁美洲从事这类活动的权力留给了胡佛)，在美国本土进行这些活动则属于FBI的职责范围，CIA不得染指。CIA后来因在二十世纪六七十年代对民权人士和反战团体从事谍报活动而受广泛指责，引发了信任危机。

　　这样的职能划分早在冷战时期就遇到了现实问题。双方曾在谁有资格审理苏联克格勃叛逃者的问题上争论不休，即使有时能经过协调达成妥协，双方也各自把从叛逃者那里知道的情况瞒着不告诉对方，给美国的情报事业带来损失。在国家间人员流动日益频繁的今天，这种根据地理范围划分职责的做法如果不辅以机构间的情报分享和紧密协调，就难以对敌方的动机做出准确判断。

　　“9·11”事件后，美国情报界充分认识到情报分享的重要性，除加强国际合作外，美国情报界各机构之间以及各个机构内部都广泛开展了情报分享活动。CIA积极配合FBI有关加强情报机构间合作的改革计划，并强调要在CIA内部的情报分析和收集部门间加强合作。FBI的改革计划也着重提出要进一步密切FBI总部与其各个地方办事处及与各州和地方执法机构的联系。但是官僚机构间———尤其是情报机构间———固有的竞争和保守决定着这方面的改革不会一帆风顺。

　　加强情报分析

　　除设立情报办公室，请CIA派出专家帮助FBI改进情报分析外，FBI此次改革计划还提出在今年9月前增加900名雇员，重点招募分析人员和熟悉外语的翻译，以加强FBI的情报分析能力。米勒承认，“9·11”事件前，FBI总部曾收到FBI菲尼克斯办事处的一名特工发来的备忘录，该文件建议在全国范围内搜寻在美国进行飞行训练的一些中东人，但FBI总部没有采取任何行动。这件事暴露了FBI在管理及情报分析方面的不足。

　　近年来，在整个美国情报界都存有重收集、轻分析的倾向，在情报收集过程中又存在重科技、轻人力的现象。美国情报界最重要的情报产品就是由CIA分析部门编写的《总统每日情报简况》，简单地说，其生产过程就是情报收集部门把用科技和人力手段获取的大量信息交给分析部门，由后者对这些原始情报进行筛选、加工、整理，并以简明扼要的形式编写出来，每天送呈白宫，以便总统了解美国国家安全环境。CIA的前身美国战略情报局十分重视情报分析，第二次世界大战期间曾专门从美国的大学和研究机构招募了大量熟悉轴心国背景的专家去从事情报分析活动。而培养一个情报分析人员太难了，仅掌握分析对象相关知识就需要多年培训，再加上美国把日益先进的科学技术应用到情报收集领域，CIA逐渐开始忽略分析工作，包括各种推测性的评估工作。但通过高科技手段获得的信息即使再精确，如果没有或缺乏高质量的情报分析，也不能成为有价值的情报产品，因为人的动机无法用技术手段测定。1990年伊拉克入侵科威特前夕，国防情报局已得到伊拉克共和国卫队在伊科边境集结的清晰图片，但美国后来仍然为萨达姆的行动所震惊，因为这些图片不能自然告诉你诸如“这意味着什么？萨达姆的动机是什么”之类的问题，对这些问题的解答仍然需要进行情报分析。

　　在科技高度发达、信息获取手段不断增多的今天，美国情报界获取信息的数量及方便程度是过去所无法想象的，在这种情况下，只有加强情报分析工作，才能从众多的信息中分辨和提取有价值的情报。上述菲尼克斯备忘录的事例表明，“9·11”事件前美国情报部门不是没有获得有关情报，而是没有对该情报进行分析，从而及时、准确地得出结论。

　　忽略情报分析是“9·11”事件后美国舆论对情报界的批评重点，也是整个情报界的确存在的问题。FBI提出的加强情报分析能力的改革计划代表了今后美国情报界进行改革的方向。

　　扩大情报机构权力

　　美国司法部长阿什克罗夫特所宣布的新的FBI行动准则扩大了FBI特工进行调查活动的权力。有关人士对这些新的行动准则的解释是，它们使联邦特工有权监控因特网网站、图书馆、宗教机构和政治团体而不必事先提供潜在犯罪活动的证据。新行动准则反映了“9·11”事件后美国情报机构以牺牲公民自由权利为代价捍卫国家安全的趋势。

　　在美国历史上，当国家安全面临危机时，公民自由权利往往受到政府压制，而这往往得到大多数公众的支持。这种情况在冷战初期表现得特别明显。冷战初期，美国是世界上最强大的国家，但却极度缺乏安全感，它视苏联及其共产主义意识形态为国家安全的最大威胁，主张采取一切手段应对此种威胁。在这种国家安全观的指导下，美国在冷战初期建立起庞大的国家安全机构，今天美国的许多情报机构就是在这一时期得以建立或强化的。在当时弥漫整个社会的不安全感的影响下，美国国家安全机构的权力空前扩大，人们普遍认为，为保卫美国国家安全和民主制度及价值观，即使牺牲某些公民自由权利也在所不惜。FBI就曾在冷战初期美国对国内进步人士的压制中扮演了重要角色。

　　“9·11”事件后美国面临的情况与冷战初期极为类似，只是不安全感更为强烈。如果说冷战初期美国对苏联威胁的判断带有偏执成分，那么，去年的恐怖袭击则让美国人感受到对其国家安全的现实威胁。美国仍然是当今世界上最强大的国家，但其不安全感也最为强烈。在这种不安全气氛中，布什政府采取的强化国家安全的措施得到广泛支持。布什于去年9月25日在FBI总部的讲话中曾承诺要为该局提供打击恐怖主义的一切必要手段，这次扩大FBI的行动权力，表明他开始兑现诺言。

　　透过FBI的改革计划，我们可以看到：美国国会和公众在“9·11”事件后对情报界提出了严厉批评，但并不存在对情报界的信任危机，因为在目前的不安全气氛中，美国公众比以往更依赖政府和国家安全机构来保障自己的安全，情报界的威望反而提高，没有人再去辩论情报机构存在的必要性，人们谈论的只是通过改革，提高情报界打击恐怖主义的效率，并对情报机构权力的扩大普遍表示容忍和理解。现在，情报界在美国社会中有一个良好的生存环境，超过以往任何时期。