低空开放带来的直接效应，将激活亿万元投资市场。然而，伴随而来的难题是：如何在几乎空白的图纸上，规划出架构合理、责权明晰、运行流畅的一系列法律、法规以及标准

　　关键词：低空空域管理 改革

　　法治周末记者 郭素凡

　　11月14日，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，标志着我国低空空域管理改革的破冰，引发公众空前关注。

　　破冰带来的效应，对自称狂热飞行爱好者的李晨来说，不仅是自由飞翔梦想的满足，还有事业上更宽阔的道路。李晨是精功(北京)通用航空公司董事长，他组建的飞行俱乐部有20多个渴望飞翔的会员。

　　对于像温州商人朱松斌一样，为了“过把瘾”未经批准就上天结果被通报批评、罚款的“黑飞”者，破冰带给他们的是“落地加油被举报、紧急开动就逃跑”时代的终结，是“黑飞”合法化的希望。

　　对于民航部门来说，发展航空强国的梦想虽非指日可待，但破冰就意味着已经开启了这段航程。接受《法治周末》记者采访时，还远在珠海参加航展的中国民航科学技术研究院政策法规室主任解兴权，掩饰不住喜悦。

　　业内人士预测，低空开放将激活亿万元投资市场。然而，伴随而来的难题是，如何在几乎空白的图纸上，规划出架构合理、责权明晰、运行流畅的一系列法律、法规以及标准。

　　根据我国立法法，意见不是法律、法规或者规章，不具有法律拘束力，一位业内专家解释，当前首要做的是推进正在征求意见的航空法通过实施。

　　在通航领域被称为“最资深”的中国民航局运输司通用航空处副处长靳军号向《法治周末》记者透露，目前空军和空管委正在着手制定相应的落实措施，以推进低空空域管理改革试点以及配套的理论体系、法规体系、运营管理体系和服务保障体系建设等工作。

　　私飞需求力推制度改革

　　我国低空空域管理改革的呼声由来已久，至少近5年来，不断有人大代表递交提案。

　　我国空域目前由军方集中管理，只有京沪、京广和沪广等28条航线部分有限的空域交由民航管理。中国航空运输协会市场研究部部长朱庆宇向《法治周末》记者介绍。

　　在这种管理方式下，私人飞行想要上天并不容易。除了驾驶员执照、飞行器适航许可外，私飞还必须提前向空管部门报计划，“一飞一报”。如果是跨省、跨军区飞行，手续则更加复杂。如果再遇上与军方冲突，或者天气原因、航线冲突等，申请计划往往就批不下来。

　　在李晨看来，飞行不易之外，还有飞机管理保养问题。国内具有资质的通航机构为数不多，基础设施更是少得可怜，买一架飞机却面临“飞也没处飞，停也没处停”的尴尬。

　　尽管如此，国内还是有一批飞行发烧友，“黑飞”的不在少数。旺盛的私人飞机市场需求，推动着制度上的改革。

　　除此之外，空域管理改革破冰，无疑也得益于因中国综合国力增强和国家外交能力提高所赢得的稳定国际关系，特别是国家防空能力的提高，前述业内专家强调。

　　而国家的另一个重要目的，则意在推动国内需求市场发展。意见中预计，今后10年间我国通用航空年均增长将达到15%以上，低空开放有利于促进通用航空事业、航空制造业和综合交通运输体系的发展。

　　这种带动作用并不局限于飞机产业，而是涉及一连串的经济产业链条，朱庆宇说，促进包括新材料、电子、动力等一系列领域的创新。

　　军民航线或建统一服务机构

　　要实现自由飞行，低空空域管理改革是首先要厘清的问题。实际上，我国低空空域管理改革历经数年。2004年召开首次全国空管工作会议，即提出有计划地开放低空空域。2009年10月，空管委召开低空空域管理改革研讨会，被业内认为“具有里程碑意义”。

　　但目前为止，关于低空飞行的法律法规屈指可数。主要的仅有1995年的民用航空法对通用航空算是给出了法律定义，此外还有飞行基本规则；2003年5月1日，国务院颁布了《通用航空飞行管制条例》，简化了临时飞行空域使用的审批流程。

　　航空法的出台将对空域改革有直接推动作用，前述专家说，1995年的民用航空法由于调整范围的限制，无力对空域这一航空领域的核心问题作出规定，只有航空法的出台才能为空域管理体制改革确定原则、方向，甚至制定具体的制度。

　　此外，目前正在酝酿修改的《通用航空飞行管制条例》和拟制定的“空域使用管理法”也涉及空域管理改革。上述专家解释说，空域使用管理法期待将中国所有空域资源像土地资源一样进行划分和规定，而这必然要以航空法通过为前提。

　　仅就低空空域，此次意见中提出各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，分为管制空域、监视空域和报告空域3类。

　　按此划分，管制空域的使用审批程序与现有的相一致；监视空域，设置在比较敏感的区域，审批要求相对管制空域要低；报告空域则是相对开放的空域，每次飞行只要事先报备，确保能让雷达看得见、能联系上，就可以不需审批。

　　靳军号告诉记者，目前空军和空管委正在着手意见配套措施的设立，大体步骤是将长春、广州一南一北两个低空空域管理改革试点的范围逐渐扩大到沈阳、广州管制区；同时北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区将逐步开展相应的试点工作；各个区先要对空域分类、大小进行划设，然后制定出目视航图，明确管制、监视和报告空域的范围，逐步完善配套的服务保障体系建设；最后会逐步过渡到成立一个专门的服务机构对军航、民航实行统一协调，针对低空空域的用户提供包括气象、航行信息等配套服务。

　　也有专家对意见的贯彻落实提出了担忧。尽管意见创设了监视空域，特别是报告空域，极大放松了空域使用审批管理，但如果监视、报告空域划设不合理，各个监视、报告空域被管制空域隔离成一座座的“孤岛”，那么意见的初衷仍然难以达到，通用航空依然飞不起来。

　　两类标准需同步设立

　　飞机在低空飞行就像汽车在马路上行驶一样方便，这是我们发展的一个方向，解兴权说。身为飞行爱好者的他更将低空开放称作一种“梦想的自由，飞翔的自由，空间的自由”。

　　然而，开放绝不是杂乱无章的自由，解兴权强调，所有进入空域的飞机，都要遵循运行规范，即运行资质合格；还要遵循市场管理规则，即要合法飞行。

　　所谓合法飞行，朱庆宇解释，所有飞机在飞行前还是要报备飞行路线、时间、是否要打标语、放气球等。在报备后就一定要遵守相应规则严格执行，不能飞出航线、超时，不能随便做各种活动。飞机和机动车一样需要遵守交通规则。

　　飞机飞出航线被误打下来的事情在国外也发生过。朱庆宇说，正是出于安全上的考虑，与发展低空飞行必须同步进行的，则是监管手段以及服务保障体系的进步，包括导航、气象、加油、雷达监视等。

　　在解兴权看来，伴随空域改革有两大方面的标准亟需制定。

　　第一类为技术标准，包括飞行器、机场配套、服务保障体系等硬件设施标准，以及飞行资格、培训资格、飞行过程等一系列标准。现存技术类标准对不同主体统一用航空公司标准要求，这就会因要求太高而将普通主体排除在飞行行列之外。

　　第二类为市场准入类标准，包括监管、审批、成立通航公司、娱乐俱乐部、航空学校等标准。目前并没有对市场主体进行细分，没有对其资质和经营范围进行划定，往往让各类主体在市场上遭遇法律困惑。

　　对于各类使用低空空域飞行主体，靳军号指出当前在低空空域开展飞行活动的主体较多，成分较复杂，除通用航空企业、私人飞行爱好者外，还包括警用航空器、交通部海上救助航空器等，这需要多部门进行协调，齐抓共管。

　　未来空域划分、试点区推广，到绘制成确定航图，必定需要民航和军空委双方反复沟通。靳军号说，对外界来讲，最好的事情就是确定低空1000米一定是要开放的，这本身就标志着未来通用航空发展将面临着越来越好的外部环境。