我国空中交通管制服务体制的改革，已经提到议事日程。通过对现行空管服务体制进行分析，了解其他国家的情况，觉得这次改革应当解决的一个基本问题，是实行军队与政府部门之间的职能转变，即将民航的空中交通管制服务从由空军统一领导，过渡到由民航局负责管理和实施。

　　根据国际民航组织颁布的《空中规则》（《国际民用航空公约》附件二）所下的定义，空中交通管制服务，是为防止航空器相撞、航空器在机场机动区内与障碍物相撞，以及加速并维持有秩序地空中交通活动所提供的服务。空中交通管制服务是随着航空事业的发展而产生和发展起来的，其管理体制亦随适应发展的需要而发生变化。进入20世纪以来，世界航空技术发展很快。飞机以它速度快、机动性强的优点，不仅作为民用交通工具和生产工具，而且作为重要的军事装备。然而在第二次世界大战以前，世界航空技术主要应用于军事，为战争服务。第二次世界大战结束以后，许多国家很快实现了由军到民的转移。特别是50年代大型喷气式客机投入使用以来，民用航空以惊人的速度向前发展。相应地，空中交通管制服务也逐步实现了由军到民的过渡。根据所掌握的资料，发达国家航空事业的发展和空中交通管制服务体制一般都经历了这样一个转变过程。

　　美国是世界上民用航空最发达的国家，其空中交通管制服务一直是民间或政府负责的。它们所进行的转变是由军民分管过渡到政府统管。1944年1月，美国印行了第一本由军民航管制人员共同使用的机场交通管制手册。1946年，设立了负责协调军民航空中交通的航空协调委员会。1958年，颁布《联邦航空法》，依法成立了联邦航空局。其职能包括为全国的空中交通提供管制服务。这种体制一直延续至今。

　　日本在第二次世界大战结束后，空中交通管制服务由驻日美军负责。自1952年开始移交日本政府，1972年移交完毕。依照日本航空法的规定，日本的空中交通管制服务由运输省航空局负责，统一对航路内的飞行活动提供管制服务。

　　英国民航在发展初期归属于空军。第二次世界大战后，军民航分离，成立了民用航空部，军民航分别为各自的飞行提供管制服务。1962年成立了国家空中交通管制局。1971年颁布英国航空法，成立了民用航空局。1972年将空中交通管制局改为空中交通服务局。该局由民用航空局和空军双重领导，日常工作由民航局管理。

　　联邦德国在第二次世界大战结束后，空中交通管制服务由盟国空军提供。1953年在联邦交通部下设立了联邦航行服务局，负责民航的空中交通管制服务。1955年由联邦空军接管盟国空军担任的管制服务后，实行军民航分工管制。1965年交通部和国防部共同决定，建立政府统一的空中交通管制服务系统。但1973年发生了民航空管人员罢工事件，遂决定在部分地区仍保留军队的管制服务系统。

　　除以上4国外，我们还分析了加拿大、法国、南斯拉夫和苏联的空中交通管制服务体制。可以看出，这些国家的现行空中交通管制服务体制，大体可以分为三种类型：第一类是政府统一型，如美国、加拿大和日本；第二类是军民联合型，如英国、南斯拉夫和苏联；第三类是军民协调型，如法国和联邦德国。但不论哪种体制，有一点是基本一致的，即民用航空的空中管制服务均由政府主管部门负责提供。或者可以说，没有哪个国家由军队管理民航的空中交通管制服务。但军队也有自己的管制系统。

　　我国空中交通管制服务工作的法律依据是国务院、中央军委1977年4月21日修订颁发的《中华人民共和国飞行基本规则》（简称《规则》）。这一《规则》从三方面确立了我国空中交通管制的服务体制：（1）中国人民解放军空军统一领导全国的飞行管制；各地空军部队统一领导各飞行管制区、分区和机场的飞行管制（见《规则》第4条）。（2）我国境内的一切飞行指挥，在统一管制下由各航空部门分别组织实施（见《规则》第5条）。（3）我国的空域归军队管理，航路由空军划设（见《规则》第42条）。在我国航空事业不甚发达特别是民用航空规模较小的情况下，实行这种体制是可以的。但是，自从国家实行改革开放以来，民航事业发展很快，飞行时间、飞行里程和所完成的运输量连年大幅度增长，这种管理体制就显得越来越不适应了，主要存在以下两个方面的问题。第一个问题是我国现行空中交通管制服务体制属于军事管制型，很难适应民用航空发展的要求。在空域划分方面，没有充分开发利用空域资源为经济建设服务，可供民航使用的空域太少。在航路设置和高度层配备方面，考虑经济效益不够，在某种程度上造成民航飞机飞行不能选择最佳航路和最佳飞行高度。在航路建设和管制手段、方法的改进方面，也难以满足民航飞行流量增加和飞机更新的要求。其中有些问题民航曾多次反映，属于与国际标准不一致的问题，外国航空公司也曾提出意见，但没有及时得到解决。

　　第二个问题是我国现行空中交通管制很不统一，对保证飞行安全极为不利。现行飞行基本规则从字面上看，是空军统一领导飞行管制，各航空部门分别实施指挥。这里“指挥”的含义是不明确的，在国际航空标准中没有“指挥”这个概念。民航所做的“指挥”工作实际上也是一种管制。因此可以说，我国空中交通实行的是军民航分别管制，民航管制系统对民用飞机飞行实行的是一种没有权力和权力不完全的管制。这种体制层次多，效率低，责权分离，没有体现飞机高速度运行对管制服务工作的要求，特别是在飞行流量增大的情况下，极易发生冲突，影响安全。近几年在部分区段军民航飞行危险接近增加，与现行的管制体制不无关系。我国《飞行基本规则》最早的版本是1950年颁布的。当时曾有规定：“各部门飞机（军用飞机在内）在使用民用固定航路进行飞行时，受民航局调度勤务组织的管制。”虽然这一规定未能付诸实施，但至少说明我国当初曾设想由民航部门负责航路的空中交通管制。后来在1964年修订《飞行基本规则》时改变了这一规定，建立由空军统一管制的体制一直延续至今，这大概是受整个民航管理体制制约的缘故。建国以来，民航多年由空军领导、代管或是纳入空军建制，空中交通管制当然也不可能例外。1980年，中央决定民航不再归军队代管，使之能够提出空中交通管制体制改革问题，并得到国务院和中央军委的重视。1985年，国务院决定进一步改革民航管理体制，实行政企分开，民航局和地区管理局均不再直接经营企业，集中实施行政管理，包括空中交通管制服务。这又为改革空中交通管制服务体制创造了条件，并要求我们搞好这项改革，实现职能转变，以适应加快发展民航事业的需要。

　　正确处理军民航的相互关系，是世界航空事业发展中一个带有共性的问题。而军民航的关系，主要表现在空中交通管制服务方面。我们这次改革，实际上是要克服在军民关系方面的不合理因素。在实现职能转变中，建立新型的军民航分工协作关系，是这次改革能否成功的关键。军民航的相互关系主要包括实施管制、空域管理及与防空作战的关系。在实施管制方面，我们所讲的职能转变，是把现在由空军承担的那部分民用航空的空中交通管制工作转到民航，并不是由民航负责全国所有的空中交通管制。前面讲到了空中交通管制的统一性原则。诚然，这是各国普遍遵循的一条重要原则，但是所谓统一，即包括在一个特定空域有一方实施管制，也包括双方联合或协调实施管制。按照国际标准，空中交通管制分为区域管制、进近管制和机场管制。各国采取了不同的协作配合制度。对于区域管制，鉴于民航飞行主要是大空间、长距离的运输飞行，而军队飞行主要是局部空间的训练和战斗飞行，各国一般是由民航或以民航为主进行管制；民用航路和空域以外的飞行，多数由军方实施管制。军民航空器进入对方的管制空域时，由双方进行协调。至于进近管制和机场管制，其他国家的做法基本一致，即军用机场由军方管制；民用机场由民方管制；军民合用机场双方联合或协调管制；一些飞行量小的地方机场，由机场当局负责管制，但管制员须取得民航当局颁发的执照，设备及运行质量必须符合国家标准。这种经过多年实践形成的军民分工协作的管理体制，是值得我们借鉴和仿效的。

　　关于空中交通管制服务与防空系统的关系，过去由军队统一领导飞行管制，是在建国初期历史条件下建立起来的，侧重考虑防空作战需要的管理体制。而现在国际环境发生了变化，军事装备有了很大改进，完全可以用现代化手段进行空域监视和信息传递，不必再用直接管制飞行活动的手段对空域进行控制。美国政府规定，联邦航空局通信导航系统的建设应充分考虑军方的需要和技术水平，建立统一的雷达信息交换网和通信网，使军民双方能够及时获得信息。至于在发生大规模战争的情况下，不但空域由军队统一控制，民用飞机、地面设施和技术力量，都要服从军事需要。为了协调军民航在空中交通管制服务上的关系，减少矛盾，是否可以建立一个独立于空军和民航之外的空中交通管制服务系统呢？根据我们的分析，这个设想是不可取的。主要是由于在航空管理职能的划分上，应该坚持统一性原则，不论空军还是民航都是一样。从民航来说，航空管理包括经济发展管理和安全技术管理两大系统。而安全技术管理又包括航空器适航管理、飞行标准管理、空中交通服务和机场管理四个子系统。国际民航组织颁发的《空中交通服务》（《国际民用航空公约》附件十一）把空中交通服务划分为空中交通管制服务、飞行情报服务、警戒服务三个部分，这些方面是一个紧密联系的有机整体。如果人为地把它们割裂开来，分散到若干部门去实施，必然影响管理效能的发挥。实际上，即使成立了独立的空中交通管制服务系统，民航和空军仍然要有自己的一套机构。这样由原来的两方变成了三方，关系会更加复杂。主观上，想用这种方法进行协调，其结果可能适得其反。从根本上说，空中交通管制为军民航飞行安全和加速运转提供的服务，如果独立于空军和民航这两个主体之外，很难把立足点放在服务上面，适应发展需要。其他国家均把空中交通管制作为军民航管理职能的一个组成部分；凡采取联合或协调管制的，也是由双方直接参与。建立直属中央的、独立于民航和空军之外的空中交通管制服务系统，在世界上没有先例。

李军