内容提要：空域和土地、海洋一样，都是国家重要的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。低空空域一天不开放，就相当于我们一天一天地都在浪费大量的资源。中国历史上曾经有较长时间的禁海，但结果迎来的是海上威胁，是落后和挨打。加快推进低空空域开放，是自信和强大的表现，在政治、经济、军事、技术等多方面都有重大意义。2009年，“两会”代表和委员大力呼吁开放低空空域和发展通用航空，得到了党和国家领导人，政府和军队有关部门的高度重视，也取得了一定进展，有关方面多次召开会议，目前已经在沈阳、广州对1000米以下的空域开放进行试点，但是有关方面仍然在思想认识、开放高度、支持力度等方面与国外有较大的差距，为此，建议我国借鉴国外经验，加快推进、分步骤实施3000米以下低空空域开放，划分自由而有序的低空飞行区域，充分利用空中资源，促进空中管理手段、能力与水平的提升和通用航空产业的快速发展，使之成为国民经济新增长点；为扩大内需、增加就业、促进经济发展，为富国强军发挥重要作用。

　　建议全文

　　加快推进低空空域开放，促进通用航空产业发展

　　空域和土地、海洋一样，都是国家重要的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。低空空域一天不开放，就相当于我们一天一天地都在浪费大量的资源，这已成为制约我国航空事业和社会发展，特别是通用航空产业、直升机产业发展的瓶颈，也是阻碍航空应急救援和处理突发事件能力提升的关键，甚至会成为制约提升人民生活水平、提高国防能力、创造财富的关键。与低空空域开发息息相关的通用航空产业涉及到航空制造业、运输业、维修业、金融保险业以及航空保障服务等多个行业，空域不开放，则通用航空产业为社会和经济所带来的效益就永远不能体现，因此，科学合理利用空域资源，大力发展通用航空产业，对促进国民经济发展、改善工农业生产条件、提高人民生活水平、提升大国地位具有十分重要的意义。

　　以美国为代表的西方发达国家，都具有非常发达的通用航空产业，通用航空产业在为广大国民带来便利的同时，还创造了巨大的财富。即便是在尚未完全摆脱“911事件”阴影的2005年，美国通用航空业仍占GDP的1%，全年运送旅客超过1.6亿人次，超过我国同期民航全年的运送人次(1.38亿人次)。即便是在同为发展中国家的巴西，截至2008年底，已拥有11000多架通用飞机，保有量居世界第五。正是因为巴西采取了低空空域开放的政策，才直接促进了其在通用航空，乃至支线航空产业处于世界领先的地位。

　　建议我国借鉴国外经验，加快推进、分步骤实施3000米以下低空空域开放，划分自由而有序的低空飞行区域，充分利用空中资源，促进空中管理手段、能力与水平的提升和通用航空产业的快速发展，使之成为国民经济新增长点；为扩大内需、增加就业、促进经济发展，为富国强军发挥重要作用。

　　具体理由如下：

　　第一，加快推进低空空域开放是落实科学发展观，更好地利用空域资源打造航空大国的要求。

　　随着社会发展，我国社会各界在低空的通用航空活动需求日益增多。许多国家将低空交通与地面交通同等看待。以美国为例，空域按照50米间隔分层，3000米以下完全开放，这一方面使得空中容纳了尽可能多的飞机，另一方面也激发了全民参与航空的热情，促进了航空产业的发展，为社会创造了大量财富，因而成为当之无愧的航空大国，也是其成为世界强国的重要因素之一。应当说，改革开放30年来，我国通用航空的发展严重滞后于改革开放的步伐。这其中，低空空域不开放是主要因素之一。多年来，我国空域资源利用率很低，没有很好地为国民经济建设和人民生产生活服务。因此，建立更为合理的、开放的空域管理新体制，逐步开放3000米低空空域，符合现阶段国民经济发展的要求，是一项刻不容缓的任务。

　　第二，开放低空空域，大力发展通用航空将产生巨大的经济效益。

　　截至2007年，美国在册通用飞机约22.2万架(占全球通用飞机保有量的67%)，有19000多个能够供通用飞机起降的小型简易机场(占民用机场总数90%以上)，通用航空年飞行量在2600万到2700万小时之间。虽然当年通用航空制造业营业额仅为200亿美元左右，但整个通用航空产业却直接或间接为国民经济创造了约1500亿美元的财富。相比之下，虽然我国国土面积与美国相当，但是到2008年底我国通用飞机保有量仅为898架，通用航空器的飞行作业总量不到30万小时，通用飞机制造业营业额仅2亿美元左右，即使加上整个通用航空产业创造的财富，在国民经济中的地位也微不足道。据有关方面预计，随着国民经济稳步发展，如果国家出台系列扶持通用航空发展的政策，加大基础设施建设步伐，未来15年中国通用飞机需求量有可能突破1.5万架，通用航空产业将成为扩大内需与就业、促进国民经济发展的重要产业。由此可见，我国在通用航空产业方面的巨大潜力，由于受到低空空域不开放的限制尚未转化为促进国民经济发展的巨大动力。

　　第三，通用航空将引领“第四次运输革命”

　　进入21世纪后，高速公路和枢纽轮辐式航空运输网，将不同程度地出现严重堵塞，不能满足发展需要，我国干线运输普遍存在，且越来越严重的航班非自然原因晚点、延误就已经从一个侧面印证了这一趋势。未来，工业产品将从标准化向着按客户需求方向转化，因此，需要与此相适应的交通运输工具，美国把发展通用航空运输，作为架构世纪空中高速路的长期规划，作为民航运输新的发展战略，认为这是人类高速交通运输的“第四次革命”。为顺应这一趋势，美国提出了“小飞机运输系统”(Small Aircraft Transportation System，简称SATS)计划。通过这一计划，在地区航空公司之外形成以通用航空为主的第三种国家航空运输力量，提高航空运输能力，缓解高速公路和枢纽机场的拥挤现象，建造快速交通运输新方式，实现联结城市近郊、农村和偏远地区，达到4倍于高速公路的速度。为适应全球交通运输新一轮革命，我国迫切需要进一步开放低空，划分自由而有序的低空飞行区域，否则，我国难以满足社会对通用航空之需，难以构建未来空中立体交通，难以促进航空产业发展，难以满足国民经济和国防建设的需要。

　　第四，合理地开放低空空域是实现富国强军和应对突发事件的长效性战略手段。

　　我国现行的极为严格的封闭式空域管理体制，是在特定的政治、历史环境和技术条件下形成的，并且在保卫国家领空、保障人民生命财产安全方面起到了重要的作用。但是，随着我国国民经济和国防实力的增强，广大人民群众认识航空、了解航空、参与航空、享受航空的热情越来越高涨。要使航空服务于广大人民群众，使经济欠发展地区，尤其是老少边穷地区也能够享受航空服务带来的便利，并成为带动区域经济发展的推动力，依靠现在高成本的干线运输是不可能实现的。因此，迫切需要建立一种军民融合的空域管理机制。通过低空空域的逐步开放，来促进通用航空产业的全面发展，这样就可以在为社会创造价值的同时，使得更广大的人民群众受益，成为构建和谐社会的支柱。同时，在发展通用航空的过程中，可以培养大量的飞行员和航空机械师。目前我国民航飞行员奇缺，就像我国当年缺乏汽车司机一样，严重影响民航快速发展，因此这不仅将能解决当前制约我国民航业快速发展的“瓶颈”问题，促进民航业的发展，也将为保卫国家安全提供重要的“战略预备役部队”，这将是一支重要的军民结合、平战结合力量。二战历史表明，英美能够从民间直接招募有经验的飞行员来保障其空军的战斗力。此外，由于美国空域开放早，其国内有飞行驾照的人现已达到约上百万，这是一种极大的战略储备，而我国有飞行驾照的只有1万人左右，并且这个数字增长缓慢。在2008年冰雪、地震灾害抢险救援中，凸现了我国通用航空发展滞后的现状。事实说明，缺乏通用航空就意味着缺乏重要的战略后备力量，而通用航空发展的前提则是空域管理体制的改革。当然，逐步开放低空空域，不是放开空域不管，而是要实现平时高效率、战时快动员，平战结合、军民融合的创新管理体制。

　　第五，我国已经具备了开放低空空域的基本条件。一是我国经济发展迅速，社会环境稳定。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006年—2020年)》中，“低空多用途通用航空飞行器”被列为“重点领域”——“交通运输业”的“优先主题”内容。二是我国已经建立起来可靠的国家安全体系。随着我国国力大大加强，对“净空”的要求大大降低，可以将以往大量用于国防的空域资源释放出来作为民用，发挥其经济价值。三是开放空域的技术条件已经完全成熟。据报道，我国空军已经建成了高效的自动化空中交通指挥控制体系，完全可以应对现代化战争和打击恐怖主义的要求，同时空域开放反过来可以促使我国不断提升空管手段、技术和水平。民航方面，空域管理水平已经大幅度提高，运营成本大幅降低，已经达到发达国家的中等水平。四是通用航空市场需求旺盛。通用航空在工业勘探和遥测、农业飞播和飞洒、以及公务和商务飞行、航空体育、航空抢险救灾等方面都具有广泛的需求。据不完全统计，目前通用航空作业飞行每年市场的实际收入规模约为11亿－12亿元。在现行体制下，通用航空飞行不能根据环境变化及时安排和调整飞行计划，失去了机动、灵活的特性，往往无法满足用户急需，既增加通用航空运营企业的成本，也抑制了通用航空市场，如私人飞行市场的需求。英美等发达国家的经验表明，在空域管理上遵循“使用最大化，限制最小化”的原则，充分开放低空空域，建立新的空域管理体制是通用航空和相关产业大发展的前提。因此，在低空空域开放和发展通用航空业方面可谓“万事俱备，只欠东风”。

　　为加快推进低空空域开放，促进通用航空产业发展，提出以下具体建议。

　　建议一：建议加快低空空域管理改革

　　建议由政府通过逐步推动低空空域开放，完善和优化空域管理机制，加强配套设施建设，为通用航空飞行活动安全高效展开提供更有效的保障。一是加快全国范围内的低空空域开放。在“十一五”规划的基础上，将开放3000米以下空域的地区从东北和珠三角，逐步扩大到地方经济发展水平允许、工农业基础良好和市场需求充分的地区。二是建议加快通用航空立法。尽快使《民用航空法》向《国家航空法》过渡，同时，对《通用航空飞行管制条例》进行必要修改，使其符合全国范围低空空域开放后对空域管理的新要求。三是加大配套的空中交通管理基础设施的建设投入。

　　建议二：建议改善对通用航空产业的管理

　　建立新型空域管理体制的根本目标是合理利用空域资源，使之为国防和国民经济服务。但开放空域只是解决了通用航空产业发展的瓶颈，还必须有相关政策支持，通用航空产业才能真正形成。因此，需要国家在开放低空空域的同时出台相应的政策，以促进通用航空产业良性发展，推动市场繁荣，将体制优势迅速转化为经济优势，为建设国家发展和改善人民生活水平服务。一是适当放宽通用航空运营商的准入门槛。二是出台政策鼓励和支持对通用航空产业的投资，改变我国通用航空产业投资力度不足，不能充分利用社会资源的现状。三是尽快建立与通用航空运营相适应的事故处理程序，有效提高事故调查和处理效率。四是提升通用航空相关行业协会的职能和作用。

　　建议三：建议加强通用航空基础设施建设

　　通过资金投入和政策引导，加快通用航空机场和固定运营基地等基础设施建设，保证行业具有可持续经营能力。一是将通用航空基础设施建设作为新一轮交通运输基础设施投资重点，带动相关产业发展。二是鼓励通用航空运营和维修企业进行机场固定运营基地(FBO)的建设。三是由政府牵头加强供油基础设施布局和建设。

　　建议四：建议大力促进飞行员培养，让更多的国人会开飞机

　　为满足发展通用航空对飞行员和飞行员培训的需求，建议国家出台相应政策鼓励飞行员培养。一是适当调整飞行执照体系和培训要求，增设降低取照难度的执照类型，提高民众参与积极性。二是鼓励各类学校开设航空专业、培训航空技术和飞行人才，满足通用航空对空、地勤人员的需求。二是国家对通用航空飞行员培训提供包括资助计划在内的各种支持。四是加大空军每年向通用航空领域推荐退役飞行员的力度。

　　建议五：建议支持过场通用飞机在国内销售和对外出口建议国家对购买国产飞机参照汽车工业、农业等行业的做法在税收、信贷、项目审批等方面给予企业和个人一系列的政策和资金支持，鼓励购买国产通用飞机，以及国产通用飞机出口。一是对购买国产通用飞机给予适当补贴。二是提供贴息政策支持国内通用航空运营企业购买国产飞机。三是将农林用通用航空器纳入农机补贴范围。四是提高国产通用飞机出口退税率、降低增值税率。五是为通用飞机的研发和国际合作提供政策和资金支持。

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