本报记者 白天亮 《 人民日报 》

　　35家中小机场加盟首都机场集团管理，11家地方机场交给海南航空管理——

　　“包袱”没了，问题来了

　　今年上半年，我国160家机场盈利6亿元，但这6亿元主要由首都机场等大型机场贡献，70%以上的机场在亏损，基本上都是中小机场。

　　常年亏损的中小机场，成为许多地方政府的负担。越来越多的地方选择把这个“包袱”想方设法“托管出去”或者干脆“卖出去”，交给别的企业管理。机场运营管理模式的这些变化会给机场发展带来哪些影响？

　　“2002年机场属地化改革，除首都机场和拉萨机场外其他全都交给地方，目的就是为了调动地方政府的积极性，更好地发挥机场公共设施的作用。现在，因为亏损就把中小机场当‘包袱’卸掉，虽然暂时没有了资金压力，但从全局和长远看，弊大于利。”中国民航局局长李家祥明确表示。

　　卸“包袱”，一些地方政府选择把当地中小机场交给大的机场集团管理。其中首都机场集团收购、托管、参股的机场，分布于10个省(市、区)，成员机场达到35家；西部机场集团管理了4个省(自治区)的11家机场。对这种方式，李家祥认为，好处是通过一体化经营管理，发挥专业化公司的规模优势。“但我们要看到，这种模式一定程度上降低了部分成员机场所在地政府在投资机场建设和扶持机场发展等方面的积极性。而大的机场集团收购中小机场，目的也是要盈利，如果发现没有太多盈利空间，往往不会在这些中小机场上过多投入，进而影响了中小机场的发展。”

　　还有的地方政府把机场交给航空公司管理。目前，有14 家机场分别由4家航空公司直接或间接管理，海南航空一个企业就入主了11家机场。“这种模式弊病较多，最重要的是影响了机场运营管理的中立性。”李家祥介绍说，在世界民航发达国家，航空公司管理整个机场的情况是非常少见的。一家机场与一家航空公司之间，建立股权关系尤其是管理关系，不利于航空公司之间的公平竞争。

　　还有的中小机场采用合资和上市的模式，以筹集机场建设资金、缓解地方财政压力。“股东之所以投资机场，根本的是要获得投资回报。但机场作为公共基础设施，最主要的功能是提供公共服务，这就会产生股东利益与公共利益的冲突。与此同时，目前合资和上市的都是机场优质资产，飞行区、场内道路、绿化、水电气等非经营性资产都留在集团，给集团带来了沉重的包袱。”李家祥表示，各国对机场合资或上市都采取谨慎态度，美国目前还没有一家机场是上市公司，即使合资也只是机场的一部分业务，英国机场集团曾经是上市公司，现在也已退市。

　　李家祥表示，机场探索新的管理模式值得鼓励，但一定要体现机场的公共基础设施定位，这既关系到机场能否健康发展，也关系到民航行业的健康发展。否则，“包袱”没了，问题却来了。

　　如果考虑机场建设初始投资，无论大中型机场还是小型机场，整个投资回收期内都无法回收投资——

　　机场首先是公共基础设施

　　一些地方之所以急急忙忙把亏损的中小机场“转让”出去，李家祥认为，根源上是把机场看作经营性单位，单纯强调其收益性。

　　“强调机场的收益性，有利于调动机场自主经营的积极性。不过，从几年来的经营状况看，尽管我国机场总体是盈利的，但能盈利的一般都是大型机场。如果考虑机场建设初始投资，无论大中型机场还是小型机场，整个投资回收期内都无法回收投资。对这一点，地方政府必须保持清醒的认识。”李家祥强调，把机场管理机构定位为企业，政府不对机场予以扶持，我国绝大多数中小机场都难以自我生存，更谈不上进一步的发展。

　　一味强调收益性，还直接影响了机场区域商贸业务的运营方式。许多旅客一提起机场，往往会联想到昂贵的商品、价格高得离谱的餐饮等，而这与机场的定位密切相关。如果管理者对机场的第一要求是盈利，机场往往要在这些商贸业务上动脑筋，亲自上阵搞经营，希望借助垄断地位获取高额收益。

　　据了解，在民航发达国家和地区，尤其是新加坡以及我国香港，机场管理机构基本不直接经营机场业务，普遍以特许经营或者专营的方式委托给专业公司经营。作为机场管理者的主要职责是，监督这些专业公司的安全、服务、收费以及经营行为，通过专业公司的相互竞争，提高为旅客和航空公司服务的质量。李家祥认为，新加坡机场和香港机场的管理服务在世界机场排名连续多年位居前列，与这种管理型模式密不可分。借鉴这些机场成功经验，从2004年开始，民航管理部门也提出通过机场特许经营办法，让机场从部分直接经营的业务中退出，变成一个真正的管理者。但他坦承，这项工作推进起来十分困难，最主要是各方在对机场的定位上认识上不一致。

　　李家祥表示： “今年7月1日开始实施的《民用机场管理条例》正式明确了机场的公共基础设施定位。这一定位表明，机场首先要强调其公益性，然后才考虑其收益性，同时由于机场具有一定的地区垄断性，所以运营管理要求保持中立。这几年机场运营管理遇到的问题，提醒我们要使机场管理机构由直接经营型向管理型转变，不能把‘赚钱’放在第一位，否则必然会影响到机场的公益性和中立性。”

　　从机场的综合性功能和拉动效用着眼机场的建设发展——

　　“要开放，上民航”

　　中小机场经营发展困难有其客观原因。中小机场多处于经济欠发达和老少边穷地区，客货流量少，开通航线少、航班频率偏低。有的小机场，一周可能只有两个航班，但机场的维护和运转仍必须照常进行。西部中小城市的地方财政原本就比较困难，还要负担连年亏损的机场，压力确实不小。对此，李家祥表示，国家实际上已考虑到这一点，加大了对中西部机场的扶持力度。比如，去年国际金融危机以来，中央财政已陆续拿出48亿元资金用于机场等基础设施建设，主要安排在中西部支线、西部干线机场的39个新建、改扩建项目，民航局也配套安排了民航专项基金105亿元。此外，民航还鼓励航空公司对老少边穷地区机场有市场前景的100 条航线增加航班，提高对经营这些航线的补贴标准，并对航空公司新开辟支线，给予独家经营权3年保护期。

　　“即使机场在亏损，也不能简单地将其当作包袱，只想着一卸了之。”李家祥说，机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，具有广泛的社会和经济效应。

　　首先，机场能为区域带来快速、便捷的航空运输，促进人员、物资的快速流动，可以直接带动当地经济的发展。国际机场协会研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元，相关就业岗位2500个。据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和18.1亿元，相关就业岗位5300多个。

　　其次，在偏远地区，机场能够直接改善与外界的联系条件，也是社会公共服务体系和应急救援体系的重要组成部分。去年“5·12”汶川特大地震发生后，广汉机场、绵阳机场这些中小机场在抗震救灾中发挥了不可替代的作用。“过去常常讲‘要致富先修路’，现在应该再加一句话，‘要开放上民航’！修建两三公里的高速公路，解决不了什么大问题，而修建两三公里的跑道，却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台。”

　　此外，整个航空运输是一个网络，无论机场规模大小，都是航线网络中的重要节点，大、中、小机场是相互依存的关系。尤其小型机场，是航空运输体系的神经末梢和基础节点，只有小型机场发展起来了，我国航空运输网络才能真正实现四通八达。小机场也会为大机场提供客货流量资源，扩大大机场的辐射范围，进而带动一个省份甚至更大区域的经济社会发展。

　　“在对待机场特别是中小机场的问题上，希望地方政府不要仅仅从机场本身的投入产出方面考虑问题，还要从机场的综合性功能和拉动效用方面长远看待机场的建设发展，建起机场更要舍得投入来发展机场。”李家祥表示。

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　　美国：坚持公益性

　　除少数几个机场由州政府拥有外，美国的机场基本由县政府拥有，县政府设立准政府机构“管理局”负责运营。机场建设资金主要由地方财政负责，也可从航空信托基金里申请赠款。机场建设投资一般靠地方政府发行债券来筹集资金，再由财政统一安排偿还。机场运营资金主要靠起降费和机场内的商业招租费，也可以向旅客和承运人收取一些地方规定的税、费。运营亏空由政府补助。

　　巴西：小机场政府承包

　　巴西机场运营的商业化色彩较强。出于提高效率的需要，巴西政府在1973年设立了属于国防部的机场管理公司，将全国主要的67家机场交由该公司管理。这67家机场的流量较大，运量占全国的 96%，收入占全国的98%，所以具有较好的商业化条件。除了这67家机场以外，其余分布在全国各地的小型机场是由地方政府进行承包管理。

　　日本：分类管理

　　日本将机场分为四类，第一类是大型国际机场，包括东京国际机场等四个机场；第二类主要是国内干线机场；第三类为较小的民用机场；第四类为军民共用机场。第一类和大部分第二类机场为中央政府投资建设、拥有和管理，剩余的第二类机场由中央政府投资建设、拥有但由地方政府管理，第三类机场由地方政府投资建设、拥有和管理，第四类机场由军方拥有和管理。