5月24日和6月18日，美国总统特朗普签署2号航天政策指令（SPD 2）——“简化商业利用航天的监管”和3号航天政策指令（SPD 3）——“国家空间交通管理政策”，SPD 2直接要求对现有商业航天的政府管理机制及框架进行改革，确保美国在商业航天领域的领先地位；而SPD 3虽然看似只是讨论空间交通管理，与商业航天没有直接关系，但其很多内容都与商业航天直接有关，同样也是促进商业航天发展。

　　背景

　　特朗普早在竞选时就主张鼓励商业航天发展，以提振美国经济发展和扩大国内就业。在其上任后，特朗普采取了一系列措施，鼓励商业航天发展。2017年2月，特朗普要求NASA组建研究团队，研究如何实现从国际空间站到商业空间站的无缝、低风险过渡以及起草“太空产业化倡议”，以重视经济增长和增加就业岗位；2017年6月30日，特朗普签署总统令，重新设立国家航天委员会，从国家层面对载人航天、商业航天与军事航天进行顶层规划，该委员会将下设“用户咨询小组”，由参与航空航天活动的工业界及其他非联邦政府代表组成，作为智囊团为美国航天发展建言献策。在国家航天委员会的推动下，特朗普于2017年12月签署1号航天政策指令（SPD 1），要求美国重返月球；而随后签署的SPD 2和SPD 3，也是该委员会经过多次研讨得出的结论。

　　SPD 2指令的主要内容

　　SPD 2要求美国务院、国防部、商业部、交通部、国土安全部、劳工部、国家情报局、（白宫）管理与预算办公室、国家安全事务主席助理、美国家航空航天局、（白宫）科学与政策办公室、负责国土安全和反恐事务的总统助理、美军参谋长联席会议主席等机构，采取措施简化商业航天监管、促进其发展，确保美国商业航天的领先优势。该指令从政策、发射与再入许可证、商业远程遥感、商业部机构调整、无线电频谱、出口许可证管理等6个方面提出具体要求。

　　政策  要求政府各机构要通过各项法规实现促进经济增长，减少纳税人、投资者和私人企业的不确定性，保护美国家安全、公共安全和外交政策利益，以及确保美国在商业航天领域的领导地位。

　　发射与再入许可证  交通部长应于2019年2月1日之前完成商业航天飞行发射与再入许可证相关管理规定的审查，对不合适的规定进行删除或修订；对所有类型的商业航天飞行发射和再入操作实行单一许可证制度；国防部、交通部、NASA协同对联邦政府中和商业航天发射与再入相关的需求、标准和政策进行审查，以在不危及国家和公众安全的前提下简化需求。

　　商业遥感  该指令签署90天内，在国务院、国防部、NASA和联邦通信委员会的支持下，商业部应该完成“1992年陆地遥感政策法”的审查与修订；在审查与修改完成120天内，商业部应向管理和预算办公室提出一项新的立法建议，以鼓励扩大商业遥感活动的许可。

　　商业部机构调整  该指令签署90天内，商业部应成立一个新的“一站式”机构，专门负责商业航天飞行相关活动的管理。

　　无线电频谱  该指令签署90天内，在联邦通信委员会与国家航天委员会的支持下，商务部和科技与政策办公室联合向总统提交一份报告，研究如何通过无线电频谱政策、管理和美国在国际电信联盟与其他多边论坛上的活动来提高美国航天企业全球竞争力。

　　审查出口许可证管理  要求国家航天委员会启动一项影响商业航天飞行活动的出口许可管理的审查，并在180天内提出修改意见。

　　SPD 3指令的主要内容

　　SPD 3要求美国务院、国防部、商业部、交通部、国土安全部、国家情报局、（白宫）管理与预算办公室、国家安全事务总统助理、美国家航空航天局、（白宫）科学与政策办公室、负责国土安全和反恐事务的总统副助理、美军参谋长联席会议主席等机构，采取措施建立空间态势感知数据开放式架构，以促进空间态势感知数据的更大程度共享；同时建立空间交通服务管理框架，以实现空间环境的安全、稳定和可持续。

　　政策  目前空间正变得越来越拥挤和竞争，这给美国的空间活动的安全性、稳定性和可持续性带来挑战。为保持在空间的领导地位，美国必须为空间交通管理制定新的途径以消除在当前和未来空间活动的风险。这种新途径必须优先关注空间态势感知（SSA）和空间交通管理（STM）领域科学与技术的创新，充分考虑国家安全因素，鼓励美国商业航天产业发展，建立现代化空间交通管理体系，推动国际社会建立空间安全标准和最佳实践。

　　空间交通管理相关的4大原则 

　　①美国认可并鼓励其他国家也认可以下四条原则：安全、稳定和可持续性，是所有商业、民用和国家安全空间活动的基石，创造安全、稳定和可持续的空间环境，是所有航天相关国家共同的利益和责任；

　　②及时、可行动的空间态势感知数据和空间交通管理服务对空间活动十分必要，在不影响国家安全的前提下，由美国政府所有的空间态势感知基础数据和空间交通管理基础服务，应该供用户免费使用；

　　③轨道碎片对空间活动的威胁越来越严重，应定期修订碎片减缓准则、标准和政策，在美国国内实施并向国际社会推广，以减少轨道碎片不利影响；

　　④一整套空间交通管理框架应包括最佳实践、技术指导、安全标准、行为规范、发射前风险评估和在轨防撞服务等内容，该框架对于实现可持续性的空间运行环境十分重要。

　　美国政府部门的9大目标  根据上述4条原则，美国的执行部门和机构应当追求以下9大目标：

　　● 一是推进空间态势感知和空间交通管理的科学与技术发展。

　　● 二是减轻轨道碎片对空间活动的影响。

　　● 三是鼓励并实现美国在科学与技术、空间态势感知和空间交通管理等领域的商业领导力。

　　● 四是向公众免费提供美国政府的空间态势感知基础数据和空间交通管理基本服务。

　　● 五是提高空间态势感知数据的兼容性，实现更大程度的共享。

　　● 六是制定空间交通管理标准和最佳实践。

　　● 七是防止非故意的射频（RF）干扰。

　　● 八是改进美国空间物体登记制度。

　　● 九是制定未来美国轨道操作的政策和准则。

　　应遵循的3大准则  为实现目标，美国的执行部门和机构应遵守以下准则：

　　一是确保空间运行环境的完整性，包括提高空间态势感知的覆盖范围和准确性；建立开放式架构的空间态势感知数据库，商务部负责管理该数据库，国防部继续提供可公开的空间态势感知基础数据，同时吸纳民用、商业、国际和其他可用数据；继续减少轨道碎片。

　　二是在拥挤的太空环境中进行活动，包括：建立空间运行的最低安全标准，以确保美国空间活动的安全开展；提供在轨防撞支持服务，由商业部负责非国家安全用卫星的防撞服务。

　　三是建立全球背景下的空间交通管理战略，包括：制定防止轨道交会的协议；加强无线电频谱管理与防干扰。

　　美国各个部门职责  为实现原则和准则，联邦各部门职责是：

　　● 国家航天委员会负责促进空间态势感知和空间交通管理的科学与技术发展。

　　● NASA应与国务院、国防部、商务部、交通部和国家情报总监合作，并与联邦通信委员会协商，定期更新《美国轨道碎片缓减标准做法》，并制定新的卫星设计和运行准则。

　　● 商务部与国防部、交通部、NASA、国家情报总监合作，提升美国商业航天在空间态势感知和空间交通管理科技的领导力；制定开放式架构数据库的标准和协议，以改进空间态势感知数据兼容性并实现更大程度数据共享；防止非故意的射频频率干扰。

　　● 国防部和商务部与国务院、交通部、NASA以及国家情报总监合作，继续向公众提供空间态势感知基础数据和空间交通管理基础服务；研究制定美国未来的轨道运行的政策和规定；制定包括技术准则、最低安全标准、行为规范等的空间交通标准和最佳实践。

　　几点看法

　　一是2号和3号指令将推动美国商业航天快速发展。对于美国而言，以总统指令的形式要求众多政府机构同时改进对商业航天的监管实属罕见。SPD 2指令比较明确的改进政府监管的内容有2个，一是对所有类型的商业航天飞行发射和再入操作实行单一许可证制度；二是要求商业部成立商业航天“一站式服务”机构，其余则都是要求各个相关部门在一定期限内完成。

　　对于SPD 3，则是将原先只属于军方控制的空间态势感知与空间交通管理领域全方位向民用和商业开放，鼓励商业和民用力量积极进入。首先是国家政策层面，首次提出商业航天力量要进入空间态势感知（SSA）和空间交通管理（STM）这两个领域，以促进其科学与技术的发展；其次在政府管理层面，将实现美国在科学与技术、空间态势感知和空间交通管理等领域的商业领导力作为政府工作的9大目标之一，明确要求政府简化流程、减轻监管，避免阻碍商业发展与创新，使美国商业部门能够在空间交通管理技术、产品、数据和服务等国际市场担当领导角色；再次是具体实施层面，要求商业力量积极进入空间态势感知领域，从而为军用和民用的空间态势感知提供补充；最后是辅助支持层面，将空间态势感知与空间交通管理的职能由国防部部分移交给商业部，更方便实现数据共享与商业力量的介入。

　　可以预见，在这两个指令发布后，各个政府机构都在密集出台促进商业航天发展的一系列制度，甚至是立法，这无疑对已经世界领先的美国商业航天更是大大的促进。得到政府的助推和解决后顾之忧，美国商业航天将会得到全方面的加强，发展将更加蓬勃。

　　二是美国积极发展商业航天旨在确保其商业航天及整体航天的世界领导力。美国一直追求在航天领域的世界领导地位，发展商业航天同样也是服务这一目标。在SPD 2中，明确提出指令的目标就是“确保美国在商业航天领域的领导地位”；在SPD 3中，也强调要求“美国商业部门能够在空间交通管理技术、产品、数据和服务等国际市场担当领导角色”，同时多次出现“确保航天的领导地位”、“领导世界”等字眼，其实质都是希望通过商业航天在国内特别是国际上的发展，继而带动在国际上推行美国自己制定的标准、规范与准则等，从而实现按照美国制定框架进行实施空间活动，以确保美国在空间的利益不受到损害，同时压制主要对手的空间活动与技术能力发展。

　　三是商业航天将为美国未来的载人及军事航天发展发挥巨大作用。得力于深厚的技术与资源基础，加之政府的大力支持，美国的商业航天发展进步显著，不仅带来了巨大的商业价值，而且极大促进了传统政府主导下的载人航天和军事航天的发展。目前，商业航天几乎在美国的载人航天中占据半壁江山，近地轨道货物运输完全由商业航天完成，载人运输能力也将在近几年内具备，而到了2025年国际空间站又将交由商业航天，届时近地轨道的所有载人活动都由商业航天来承担。此外，商业航天还积极向月球、火星等深空探索不断拓展，不仅NASA将深空探索的发射任务明确表示交由商业公司负责，而且商业公司如SpaceX公司、蓝源公司还在自筹开展火星与月球开发计划，与NASA主导的深空探索形成互补，预计未来的月球开发将更多出现商业航天的身影，甚至可能早于NASA实现火星登陆与开发。而对于军事航天更是如此，所有运载系统及卫星载荷都由商业航天力量承担，且商业公司如SpaceX已打破联合发射联盟垄断军用航天发射市场的局面，并且发射份额正不断扩大；对于空间控制领域，通过SPD 3，商业公司也将慢慢开始参与空间态势感知与空间交通管理，未来预计将与商业对地观测类似，直接为军事航天行动提供支持。（作者署名：国防科技要闻/廖小刚）

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