图为11月13日，在比利时布鲁塞尔欧洲理事会总部，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼（前排，右九）与欧盟各国外交部长和国防部长在签署“永久结构性合作”联合协议后合影。新华社发
“欧盟防务将更加独立于美国。”奥地利《新闻报》做出这样的判断，很大程度上是因为刚刚签署的一项联合防务协定。
11月13日，欧盟内的23个成员国签署“永久结构性合作”防务协定，以进一步深化欧盟成员国之间的防务合作，帮助欧盟应对在安全领域面临的各种挑战。一些分析认为，这是欧盟防务政策数十年来迈出的最大一步。
防务政策一大步
近一年来，欧盟对加强安全防务能力建设一直颇为上心。11月13日，欧洲防卫发展又迎来一个“历史性时刻”。
在当天举行的欧盟外长理事会期间，23个欧盟国家的外交部长和国防部长签署一项联合协议，达成在防务领域的“永久结构性合作”。欧盟外长理事会发布新闻公报称，签署协议的国家将共同发展防务能力、投资防务项目以及增强军事实力。
法国国际广播电台在报道中进一步指出，根据签署的协议，欧盟不仅应当建立防卫协调机制，成立防卫协调指挥机构，还需要组建军事行动的实体，从人员到武器，从军需到后勤，以及欧盟共同的军医院都在欧盟防务合作协议框架内。
据悉，28个欧盟成员国中，丹麦、葡萄牙、爱尔兰、马耳他以及正在“脱欧”谈判的英国没有签署协议。新闻公报称，一些未签署协议的成员国可能在晚些时候加入。
作为曾经欧洲一体化进程中的敏感话题，防务建设近一年来进入快车道。
去年年底，欧盟公布了新防务行动计划。今年6月，欧盟宣布设立每年55亿欧元的欧洲防务基金。如今，23个成员国将组防务联盟的消息更被视为具有里程碑式的意义。
欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼称，建立永久结构性防务合作框架开启了欧洲防务合作的新篇章。德国外长加布里尔也称赞道，该决定是欧盟“朝着独立、加强安全和防务政策迈出的一大步”。
目前，成员国已经提交50多个涉及军事能力领域和军事行动领域的具体项目。根据欧盟规定，具体协议必须得到欧盟外长理事会及欧盟峰会的批准后，才能进入实施阶段。就目前情况来看，即将于今年12月举行的欧盟峰会很有可能予以批准。
欧盟政策期刊《欧洲动态》评论称，长期以来，欧洲国家不断削减防务开支，欧盟缺乏一个共同的防务战略，并依赖北约解决所有军事问题，“永久结构性合作”防务协定可能成为欧盟数十年来防务政策的最大进步。在美国《华盛顿邮报》看来，这一合作机制将打造一个在防务事务上更加强势的欧盟。
原有靠山难依赖
一直以来，共同防务建设始终是欧洲一体化的软肋。欧洲曾多次尝试建立更加紧密的军事联盟，但由于各国不愿交出在军事事务上的职责，诸多尝试都以失败告终。
如今，欧盟各国的合作意愿和行动力为何变强了？
来自外部的威胁更加明显可见是一个直接原因。“外部威胁的出现，最早可以追溯到乌克兰危机。对欧盟来说，这次危机意味着传统安全威胁以新的形式可能对欧盟边界构成威胁。”中国国际问题研究院欧洲研究所所长崔洪建在接受本报记者采访时分析称，近两年的难民危机以及与之相联系的恐怖主义威胁，则提出一个更为迫切的问题：欧盟应该如何加强防御？
为此，去年，欧盟组建了新的边防部队。他们的任务是在大批移民涌入时，协助站在移民入境潮第一线的国家。然而，要让欧盟真正感到安全，仅仅这样显然不够。
就在自身“不安全感”加剧之时，盟友美国的“变心”，让欧盟更加意识到，靠人不如靠己。
事实上，在乌克兰危机爆发之后，由于美国当时不愿从亚太回撤，欧盟不得不在很大程度上独立承担自身安全利益的维护。美国新任总统特朗普上台之后，对欧盟而言，情况变得更糟。
在竞选期间，特朗普就曾大谈“北约过时”、“北约无用”、“美国吃亏”，让欧洲盟友充满担忧。上台之后，特朗普继续施压，要求北约盟国的军费预算达到GDP的2%。
今年5月，德国总理默克尔表示，现在是德国和欧洲把“命运掌握在自己手中”的时候了。英国《金融时报》直言，默克尔发表此番言论前，特朗普刚刚拒绝为北约共同防务条款第五条提供支持。
“我们可以依赖别国的时代，某种程度上已经结束了。”默克尔的这番话或许说出不少欧盟国家的心声，也让欧盟近一年来加强自身安全防务能力建设的举措不难理解。
“英国‘脱欧’也是一个刺激因素。”崔洪建指出，作为欧盟内部的军事强国，英国的离开对欧盟的安全防务能力无疑是一个很大削弱。与此同时，相比建立相对独立的欧洲防务能力，英国此前实际上更倾向于追随美国，依赖于北约框架，因此英国“脱欧”减小了欧洲安全防务建设的障碍。
法新社也称，英国长久以来一直强烈反对任何可能导致建立一支“欧盟军队”的方案。现在，英国即将“脱欧”为加强欧盟防务合作提供了新的动力。
欧洲会更独立吗
在欧洲一体化进程近来频频受挫之际，“永久结构性合作”防务协定的签署，意义或许不只局限于单纯的安全防务能力建设范畴。
“自2009年以来，从欧债危机到难民危机，欧洲一直处于危机管控阶段。这次协定的签署表明，欧盟希望更有所作为。”崔洪建认为，这是自欧债危机以来，欧洲一体化的一个较大举措，标志着欧洲一体化仍在向前走。
一段时间以来，随着盟友美国将重心转回国内，欧洲似乎表现出一种越来越强的“独立性”。未来，世界会看到一个更加独立的欧洲吗？
目前看来，至少在防务能力建设方面，欧盟的态度仍然相对谨慎。莫盖里尼在谈到欧盟为何建立安全联盟时称，加强欧洲防务将是帮助北约，并使同盟可以更加依靠欧盟力量的一种方式。换言之，“永久结构性合作”机制与北约互为补充，而非替代。
此外，根据欧盟的说法，各国合作的具体项目除了军工体系整合之外，主要包括人员培训在内的后勤方面的合作，这也暂时不会和主要聚焦于集体安全的北约形成直接冲突。
专家认为，接下来欧盟在安全防务建设方面的步子能走多远，主要取决于欧美关系如何发展以及欧盟内部有关安全威胁认知的共识可以维持多久这两个因素。
“如果美国就北约盟友‘欠费’等问题继续向欧盟施压，那么会刺激欧洲防务能力建设步子更大；反之，如果美国回心转意，那么欧盟步子会放慢一些。”崔洪建说。
欧盟内部的共识也可能随着外部环境的变化而出现变数。毕竟，处于不同地缘位置的成员国有着不同的安全关切。究竟是靠自己还是靠美国，在这个问题上，欧盟内部也仍有分歧。
法新社称，即使作为推进“永久结构性合作”防务协定的两个主力，法国与德国之间也存在不同观点：法国主张建立较小的国家集团，致力于雄心勃勃的计划，而德国则希望建立较为广泛的联盟，尽可能多地将除英国之外的欧盟27个成员国包括在内。
“欧洲安全防务能力建设将继续往前走，这是毫无疑问的。但能走多远，如何协调与北约的关系，还待观察。”崔洪建说。（严 瑜）
《 人民日报海外版 》（2017年11月18日 第 06版）
