资料图：5月8日，在菲律宾附近的中国海军舰艇编队。

　　张胜军

　　北京师范大学

　　中国民间外交研究中心主任

　　应尽快在国家层面形成整体一致的中长期南海资源开发和管理的战略发展规划，并将中国的南海权益的维护与拓展纳入到我国的整体发展战略之中。总之，在全面解决南海争端的斗争中，我们需要关注这一新的战略取向，充分利用综合力量，塑造世界对中国拥有南海主权的‘认同’。要充分认识到‘休渔令’等法律措施及其配套的管理制度建设和完善，将是中国在南海抢占未来制高点的重要战略支撑。

　　中国在应对黄岩岛中菲对峙事件中综合运用多种力量，创造了堪称中国维护南海主权的“黄岩岛模式”。这种模式笔者认为可以初步概括为全方位的有理有利有节行动。其中既有政治外交上的恩威并施和软硬兼备，又有颁布休渔令等新举措。然而，解决中国南海争端没有万全之策，更不可能指望毕其功于一役。南海面临着当今世界上涉及国家最多和最为复杂的海洋权益之争，中国需做好长期应对海疆争端的各种准备。

　　中国在黄岩岛对峙事件中采取谨慎周全的政治外交手段而把军事斗争作为解决问题的最后手段，应该是从有利于和着眼于南海全局出发的，而不只是为了顾及该地区的复杂局势和周边国家的感受。实际上，武力占领只是宣誓国家主权的主要方式之一。是否有效管辖，是否拥有健全的制度和执法力量同样是宣誓主权的重要途径。中国颁布“休渔令”即妙在它在当前的局面下可以产生“硬”效果。不仅让人耳目一新，而且一定程度上为我在南海的执法行动赢取了主动。在笔者看来，如果将来有“黄岩岛模式”的话，收到“一石三鸟”之效的“休渔令”就是该模式的亮点。

　　首先，“休渔令”主要目的是控制在南海的过度捕捞，使渔业资源可以休养生息，容易得到国际社会的赞赏和支持，但它同时是高明的主权宣布，有利于世界上其他国家对中国南海主权的认同。因为无论对方赞成与否，都意味着对方承认中国拥有南海主权。因此，“休渔令”颁布之后，菲律宾起初表示欢迎，后来回过味来后才表示反对。而越南是在更晚的时间表示反对。但即使有国家反对，外界也可以将之解读为此国所反对的只是其中的某个条款，而不是否认中国的南海主权。而那些没有表态的有关国家则只能解读为默认了中国的主权管辖。

　　其次，“休渔令”颁布后，加强了我方采取海上执法行动的合法性和主动性。由于“休渔令”的有效适用范围覆盖所有主权属于中国的南海岛礁和水域，中国渔政和海监部门在这些海域执法就师出有名，而且合理合法。他国渔船如有违反者则依照该法规处理，这样一来，中国就在事实上加强对南海海域的管辖，进一步巩固了中国的南海主权。

　　第三，“休渔令”可以暂时减少我方渔民与对方发生纠纷的几率，有利于为当前的黄岩岛对峙降温，在外交上也是得分的。

　　最后，“休渔令”的颁布和实施对于今后中国维护高度复杂的海疆具有重要的启发意义。“休渔令”的最大启示在于，通过研究法律、制定法规，通过构建、完善管理制度，加强执法力量，同样可以成为维护我主权的重要手段，可以上升为维护我南海主权行动的中心议程。中国既然已在渔业资源管理方面颁布了“休渔令”，那么在其他领域中国也需要尽快出台相应的法规条例和管理规定。

　　笔者认为，为了完善中国南海主权管辖的政策法规和管理制度，中国可以重点打造以下三个南海地区治理机制。

　　1.南海地区环境保护机制

　　南海地区建立治理机制与行为规范的目的就是为了解决一系列社会需求，这些需求包括提供公共产品，如维护该地区生态平衡、养护该地区生存所必需的渔业资源，避免公害物品，如防止危险性的气候变化或大规模海洋生态系统退化，外部性的内化，如防止跨界污染物的扩散、避免石油泄漏对海洋环境的影响，主要涉及的领域就是环境保护。随着南海地区石油资源、旅游资源的不断开发，该地区的环境保护问题亟须提上议事日程。中国政府极有必要率先在该地区开展环境保护工作，为南海环境保护做出规制。南海地区环境保护机制涉及的领域颇广，如旅游开发环境保护管理条例、防止船舶造成污染的规定、防止因倾倒废物及其他废物污染、有害物质引起的污染事故的预防和反应机制、油污损害民事责任的认定与赔偿等，都需要建立具有中国特色的具有法律约束力的国家环境法律和政策。中国在南海环境保护方面的努力不仅有利于保护该地区的环境，而且对于维护南海主权和国家权益具有重要意义。

　　2.南海地区自然灾害预警与防护机制

　　中国南海地区自然灾害多发，针对南海地区的台风、海啸等自然灾害建立有效的预防机制，便于适时发布警报启动应急预案，可以有效保护和保证南海区域航运、渔业作业、资源开发利用的安全。目前，开展包括黄岩岛在内的海岛及附近海域海洋环境预报，以及台风的卫星监测与预报建立和完善预警机制的工作已经在我有关部门展开。在当前国际上关注南海争端的情况下，我国适时发布和建立该地区的自然灾害预警与防护机制，首先可以从加强对南海地区海洋灾害观测设施建设开始，在我一些岛屿上兴建此类科学目的基础设施。这样既能提升我国对南海海洋灾害预测预警水平，又可与有关国家共享海洋灾害数据信息，增强该地区整体性的海洋灾害应急处置能力，必将赢得国际社会的赞扬，加深和强化国际社会对我国行使南海主权的印象和认同。

　　3.南海地区海洋资源勘探、监测与评估机制

　　针对南海地区的海洋资源共同合作进行定期的监测与评估。渔业资源监测调查是进行渔业科学管理的基础，目前我国已在南海渔业资源监测与评估方面开展了不少调查和研究工作，但在其他领域如旅游资源、油气、可燃冰以及其他矿物资源方面的勘探和调研还远远不够。尤其在当前各国加紧对南海资源开发和旅游开发的情况下，我国加紧建设这一勘探、检测和评估机制，有利于我方掌握南海资源的全面情况，为有关管理部门进行战略规划和设计提供决策依据。

　　而在归口管理方面，中国可以成立“南海政治法律委员会”，表面上只是一个关于南海立法和颁布南海管理条例的立法研究单位，实际上则是类似“政法委”的强力机构，统一归口管理原来下属海洋局、农业部等所有涉及南海的部门，由这些部门进行具体管理执法，遇到争执，尽可由原来名义的单位出面周旋应对，这样可以有效降低外界的抵触。当然，其他国家也会模仿出台一些制度层面的举措和规定，但中国可以抢在前面，通过联合一些国家甚至包括采取措施赢得一些活跃的国际非政府组织合作、支持，这样南海的主权对峙将成为综合国力的对峙，而这方面的竞争，中国无疑具有绝对的优势。不久前，国家海洋局表示，《海洋观测预报管理条例》将于6月1日起正式施行，这是我国历史上首部关于海洋观测预报活动管理的法律规范，对促进我国经济建设、社会发展和国防安全具有重要意义。

　　以上三个方面的机制建设均可采取由民间行为起步，逐步过渡到政府行为的实践路径。时机成熟，中国还可联合部分相关国家达成相应的国际协定或国际条约。须知，当今世界的竞争不能只靠蛮力，而要依靠广泛的人心基础和法律道义。中国为了保护南海主权，不惜一战的决心固然可嘉，但不可只逞匹夫之勇，而要靠赢得人心并塑造国际认同。在解决南海复杂的争端过程中，我们多从技术和制度层面创新是能够收到很多正面效果的。因此，应尽快在国家层面形成整体一致的中长期南海资源开发和管理的战略发展规划，并将中国的南海权益的维护与拓展纳入到我国的整体发展战略之中。总之，在全面解决南海争端的斗争中，我们需要关注这一新的战略取向，充分利用综合力量，塑造世界对中国拥有南海主权的“认同”。要充分认识到“休渔令”等法律措施及其配套的管理制度的建设和完善，将是中国在南海抢占未来制高点的重要战略支撑。