罗援少将

　　近年来，随着我国改革开放的进一步深入和战略利益的进一步拓展，解放军涉外非战争军事行动日益增多。此类行动直接关系到我国的国际形象，涉及到我国的主权和战略利益，如何在行动中以法律的形式维护国家利益和军人权益，规范军队和军人的行为，是一个亟待解决的问题。

　　因此，有必要尽快制定涉外非战争军事行动法，维护国家在这类军事行动中的主权、尊严和战略利益。

　　解放军涉外非战争军事行动日益增多，立法势在必行

　　冷战结束以来，国际战略格局发生重大变化，全球化趋势迅速发展，各国间相互依赖程度日益加深，国家安全内涵不断扩展。在国际上执行非战争军事任务，从而最大限度地遏制危机、避免战争，保持和平稳定的安全环境，有效维护国家利益，是中国人民解放军新时期的新使命，是多样化军事任务的重要组成部分。

　　我国的涉外非战争军事行动以维护国际及国家间的共同利益为出发点，以合作与交流为基本特征，形式主要包括联合军事演习、军舰互访、维和行动、国际救援、境外反恐、护航、缉私、打击跨国犯罪集团等。然而，随着涉外非战争军事行动日益走向常态化，如何在陌生复杂的环境中履行使命，成为新时期我军面临的一个新课题。

　　涉外非战争军事行动，牵涉国家多，行动方式多样，政治性、全局性、敏感性强。遂行相关任务不仅需要军队指挥员具备优异的决策能力与指挥水平，需要行动人员具备高超的素质，更迫切需要以完善的法律法规为保障。只有建立完善的法律框架，才能保证行为的合法性，规范参与行动部队与人员的行为，保护履行任务官兵的合法权益，最大限度地提高涉外非战争军事行动的效能与质量。

　　因此，相关部门应从维护国家安全与发展大局的高度，尽快对相关立法予以补充和完善，以健全、科学、配套的法律法规制度为我军涉外非战争军事行动提供法理依据和可靠保障。

　　军队走出国门要有合法性，以法律规范非战争军事行动是各国军队通例

　　现代国际社会越来越强调“师出有名”，即军队走出国门要有合法性，许多国家对此非常重视。

　　“非战争军事行动”概念最早由美国陆军在1993年颁发的《作战纲要》中提出，之后受到世界各国的普遍重视。除美国外，日本、俄罗斯、法国等均已将非战争军事行动写入作战条令，并为军队参与非战争军事行动提供了明确的法律和制度保障。

　　为明确维和部队人员的权利义务和法律责任，有效保护维和人员的权益与安全，联合国先后出台了《维持和平行动部队地位协定范本》和《联合国人员和有关人员安全公约》。

　　美军在1995年6月颁发的联合出版物JP3－07《非战争军事行动联合纲要》中，将“合法”作为非战争军事行动的重要原则，明确提出“在非战争军事行动中，合法性始终是一个决定因素”，因此“参加行动的部队必须确保行动的合法性，并遵守东道国的法律”。美国还先后与多个国家签订永久“部队地位协定”，确定了美军在海外执行任务人员的法律地位，对相关人员的出入境管理、税收、损害赔偿、刑事管辖等作出了明确合理的规定，构建了完善的海外军事行动法律保障体系。

　　日本于1987年制定了《国际紧急救助队派遣法》，以便在遇有国际灾害时能够应国际社会请求派遣救护人员；1992年在向柬埔寨派遣首批维和部队之前，又出台了《联合国维持和平活动合作法》，为日本自卫队参与联合国维和行动奠定了重要的法理基础。法军于2002年制定《2003－2008年军事规划法》，并于2005年在国民议会中通过新的反恐怖法案，为军队实施非战争军事行动提供了依据。俄罗斯也先后出台、完善了一系列反恐法规，赋予军队更多的反恐作战自主权。

　　从我国的情况看，全国人大常委会近年来先后批准了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》与《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》，为相关各方进行联合军事演习提供了具有较强操作性与规范性的法律依据，使联合军演具备了合法性。

　　但总体而言，我国在非战争军事行动特别是涉外非战争军事行动方面尚缺乏完善的法律体系，对军队在执行相关任务时的职责范围、人员组成、行动规则等还没有明确的规定，这对我军未来执行涉外非战争军事行动任务构成了极大的制约。

　　用法律协调各方关系，确保各种涉外非战争军事行动都“有章可循、有法可依”

　　涉外非战争军事行动牵涉面广，敏感度高，稍有不慎即可能引起误会。因此，制定涉外非战争军事行动法应以有效的法律体系为保障，赋予相关行动明确的合法地位。同时，要以法律手段为相关行动提供支撑。涉外非战争军事行动往往要涉及到军队与地方政府、本国政府与外国政府及国际组织之间的关系。必须制定详细、完备的法律规范，明确相关各方在行动中的职责与义务，理顺彼此间的关系，才能确保行动协调有序，有条不紊。

　　该法还应对军队与人员行为加以规范，防止有损我国我军形象的事件发生，并能保护参与行动人员的合法权益。不同于外交人员，参与涉外非战争军事行动的军人不能享有维也纳公约中规定的外交人员的特殊权利，必须以相关法律保障军事人员合法的人身与财产权益不受侵犯。

　　这个法律一应符合本国法律，二应遵循国际法和国际惯例，三应尊重所在国法律。同时，体系要完整，要能覆盖涉外非战争军事行动的各个方面，包括动员准备、组织指挥、后勤装备保障、政治宣传与人员调配等各个领域，确保各种涉外非战争军事行动都做到“有章可循、有法可依”。

　　(作者单位：军事科学院)