作为美国国内政治争斗的产物，《中国军力报告》虽不直接影响对华政策，却可通过提供材料来影响美国各界人士的对华判断。

　　《中国军力报告》最初是根据美国《2000财政年度国防授权法》的规定产生的。该部法律在1999年由美国国会通过、克林顿总统签署，其第1202款中写明，国防部长要向国会提交报告，内容是关于"中华人民共和国当前和未来的军事战略。报告应该关注人民解放军当前 和未来可能的军事科技发展的方向，以及中国总体战略、安全战略、军事战略、军事组织、操作概念的原则和未来20年间可能的发展"。

　　美国国内政治斗争的产物

　　这部法律制定和通过的时间正值克林顿第二任期的最后阶段，当时民主党总统与共和党把持的国会之间争斗空前激烈，美国对华政策也被严重政治化。那一时期，国会在中国问题上做了很多手脚，包括出台《考克斯报告》、推动《加强台湾安全法案》的制定与立法程序等，不仅对中美关系构成伤害，也使克林顿总统在制定和执行政策上受到极大掣肘。实际上克林顿政府对国会的做法也不满意。在1999年10月5日克林顿签署《2000财政年度国防授权法》当天，白宫发表了一份声明，在对该法进行正面评价的同时，也指出了法案中"令人不安的"几个方面，其中就包括"对中国的军事威胁进行臆断"的内容。可见，《中国军力报告》的发表，在很大程度上是美国国内政治斗争的产物。

　　在美国三权分立的体制中，国会常常和总统争夺对外政策的主导权。在对华政策上，一些国会议员往往从狭隘的选区利益或极端意识形态出发，提出过诸多过激的、对华不友好的政策主张，而以总统为首的行政部门则从美国的战略利益出发，忽视或不断地纠正国会的对华政策主张。可以说，总统和国会之间在对华政策上的角力是一种常态，因为双方代表的利益不同，特别是当总统和国会分别掌握在不同政党手中时，这种斗争就更加激烈。国会利用手中掌握的拨款权力，在拨款法、授权法中塞入自己的私货，行政部门要想得到钱就必须接受这些额外的东西。因此，《中国军力报告》的出台并不代表美国决策部门的主流意见，只是美国权力机构中部分机构和部分人的意志体现。

　　部门偏见主导内容

　　《中国军力报告》的具体承办单位是美国国防部，从理论上来说应当是一个具有权威性的报告，但现实情况却不然。在美国的情报体系中，国防部是美国对外军事情报的职能部门。可以说，它是收集、评估国外军事情报实力最强、权威最高的部门。从专业的角度来看，国防部对外国军事实力的评估应当是最接近真实的。虽然在历史上国防部对苏联军事实力的评估、对越南战争期间北越军事实力的评估曾出现过大摆乌龙的事件，但总体而言，美国人仍信任其真实性、客观性。毕竟，在美国，甚至在世界上，没有一个政府部门、没有一家思想库拥有价值昂贵的太空侦察设备、庞大的情报人员队伍和专业精干的分析人员在每时每刻盯着中国的军事发展情况，只有美国国防部能做到这一点。

　　然而，事实的另一方面是，美国情报史表明，部门偏见历来夹杂在情报评估中，挥之不去。例如，1965年～1979年期间，美国各情报部门在评估苏联导弹的准确性方面发生严重分歧。后来的事实证明，这种分歧更多体现的是部门之间的利益冲突。

　　在中国军力的评估问题上，国防部的部门利益显而易见。冷战后，寻找明确的、实力强大的威胁一直是美国防部的一个重要任务，中国是其多年来一直试图树立的重大安全"威胁"。同布什政府的其他部门相比，包括部长拉姆斯菲尔德在内的国防部官员总是更多地强调中国的"威胁"，有的时候甚至还是鼓吹"中国威胁论"的主要人物。

　　在分析依据上，《中国军力报告》很大程度上依赖公开材料，包括中国的国防白皮书、中国党和国家领导人的有关讲话以及人民解放军各级军官、学者的谈话和论著。另外还有各思想库和媒体发表的研究成果和新闻报道。但是就所用材料的准确性来说，报告并不是无懈可击。比如说今年的《中国军力报告》，就在缺乏事实根据的情况下将中国的军事预算夸大成900亿美元，是中国政府发表数字的三倍。这种做法在美国国内都引起了不少反对声。兰德公司今年早些时候就曾公开提出过不同观点。

　　除了军事预算的数额，《中国军力报告》还有不少值得质疑的地方。比如2003年的报告中引用了香港某报纸在2001年1月发表的一篇文章，说中国在研发一种反卫星武器，并说对这则消息的真实性不能确定。但2004年的报告再次引用同一篇文章时就称，中国已经对这一反卫星武器系统进行了地面试验，很快就要进行太空试验。在如此言之凿凿之后，2004年的报告接着说，对于所引用文章中的内容，国防部还在进行评估。后来有学者对此问题做了专门的研究，发现连续两年被引用的那篇香港报纸的文章是不可靠的，并对美国国防部的做法提出了强烈的质疑。

　　价值几何

　　《中国军力报告》之所以能引起各方高度关注，主要原因还在于它的影响力。从理论或法律角度看，这个报告对美国政府的对华政策没有任何影响，只是国防部向国会说明中国军事实力的状况，对任何部门或个人都没有法律约束力，美国政府内的任何部门都没责任据此制定对华政策。但是，如果就此判断这个报告没有效用就大错特错了。如前面谈到的，这个报告是以非常客观、权威的面目出现在美国公众和国际社会面前的，它将成为美国各界人士及国际社会一些国家判断中国军事实力及意图的主要依据，这也是国会推动这个报告出台的初衷。以往的经验表明，当年的报告出台后，美国学术界、国会人士及政府官员在谈到对华政策时，经常引用《中国军力报告》中的内容支持自己的观点。今年的报告刚出台不久，美国参议院就有议员提出"重新评估美国的'一个中国政策'"，理由就是根据《中国军力报告》的评估，台海两岸的军事平衡已经向大陆倾斜。可见，这个报告虽不直接影响对华政策，却可通过提供材料来影响美国各界人士的对华判断。(牛新春）